"הזירה" מנתח את המועמדות הבולטות ביבשת שעשויות לשדרג את יחסיהן עם ישראל ובוחן כיצד, אם בכלל, ניתן לעשות זאת
רה"מ בנימין נתניהו נוחת לביקור באנטבה שבאוגנדה, ב-2017 | חיים צח, לע"מ
מאז היווסדה של מדינת ישראל, סוגיית ההכרה הבינלאומית בה מהווה עניין מרכזי במדיניות החוץ של ממשלותיה השונות. מאז סוף שנות ה-50', למדינות אפריקה מקום משמעותי בשיח ההכרה בישראל. אז כהיום, ישראל רואה בהכרה מצד מדינות אפריקה ובקשרים עמן נתיב לחיזוק מעמדה הבינלאומי. שגשוג בקשרי ישראל-אפריקה נחשב ככזה שמקרין על מצבה של ישראל במזרח התיכון, ובתוך כך על יחסיה עם מדינות ערב, מסיבות מגוונות. בין השאר, בכוחם של יחסים עם מדינות אפריקה – במיוחד אלו המוסלמיות – להעניק לישראל "הכשר" ופלטפורמה לפריצת דרך גם מול מדינות מוסלמיות במזרח התיכון.[1]
מרבית מדינות אפריקה – קרוב ל-30 – ניתקו קשריהן עם ישראל סביב מלחמת יום הכיפורים. מדובר היה באחד הכשלונות המהדהדים של מדיניות החוץ הישראלית מאז ומעולם.[2] תהליך שיקומם של קשרי ישראל-אפריקה התחיל בשנות ה-80', צבר תנופה בשנות ה-90', ונראה שהגיע לגבהים חדשים תחת ממשלותיו האחרונות של בנימין נתניהו, ובמיוחד בחמש השנים האחרונות.[3] תחת נתניהו, ניתן משנה תוקף להשגת הכרה ונורמליזציה בין ישראל למדינות מוסלמיות, גם אפריקאיות, בשל הרצון לקידום משוואה של "שלום תמורת שלום" כחלק מהשאיפה להפחית את המרכזיות של התהליך המדיני מול הפלסטינים בסוגיית יחסי ישראל-ערב וישראל והעולם המוסלמי. כך, בתקופה האחרונה ישראל חידשה את יחסיה עם שתי מדינות אפריקאיות בעלות רוב מוסלמי – גינאה (2016) וצ'אד (2019) – והיא בתהליכי כינון יחסים רשמיים עם מרוקו וסודאן.
המרכיב המשמעותי ביותר בהחלטת מדינה אפריקאית מסוימת לקדם את יחסיה עם ישראל הוא, במקרים רבים, מדיניותה של ארה"ב ויחסי אותה מדינה האפריקאית עם וושינגטון
יחד עם זאת, באפריקה מצויות עדיין תשע מדינות אשר לא מקיימות קשרים רשמיים עם ישראל, כולן בעלות רוב מוסלמי ורובן חברות בליגה הערבית.[4] מתוכן, ארבע מדינות (מאלי, ניז'ר, מאוריטניה ותוניסיה) קיימו בעבר יחסים רשמיים עם ישראל במתכונת כזו או אחרת. חמש אחרות (אלג'יריה, לוב, סומליה, ג'יבוטי, וקומורו), גם אם קיימו מדי פעם שיח עם ישראל, מעולם לא הכירו בה או קיימו יחסים דיפלומטיים רשמיים עמה.
מאמר זה יתמקד במדינות אלו – תשע מדינות אפריקה שטרם הכירו בישראל או חידשו את יחסיהן עמה. המאמר יציע מתודולוגיה לחשיבה על ההיתכנות של החלטות נוספות לכינון יחסים עם ישראל, שמתבססת על שילוב בין ההקשרים המקומיים בכל מדינה לבין ניתוח השיקולים שליוו את החלטותיהן של צ'אד, סודאן ומרוקו בסוגייה.
הטיעון העיקרי של המאמר הוא כי מאחורי שאלת כינון היחסים עם ישראל עומדים מגוון של מניעים ומשפיעים: בינלאומיים, אזוריים, סמליים, בילטראליים ופנימיים. אך יחד עם זאת, במקרים רבים המרכיב בעל המשקל המשמעותי ביותר הוא מדיניותה של ארה"ב ויחסי המדינה האפריקאית עמה. לפיכך, שאלת המשך הנורמליזציה בין ישראל ומדינות אפריקה – כמו גם מדינות המזרח התיכון ואסיה – תושפע באופן משמעותי ממדיניותו של ממשל ביידן הנכנס.
המניעים והמשפיעים על סוגיית כינון יחסים עם ישראל
מאחורי ההחלטה בנוגע לכינון יחסים עם ישראל עומדים שיקולים מגוונים, המשתנים בין מדינה אחת לשנייה. השיקול לגבי התפוקות הישירות (הבילטראליות) שניתן להפיק מהיחסים עם ישראל הם רק חלק אחד, לעיתים זניח, ממכלול השיקולים הרלוונטיים. את השיקולים האפריקאיים לכינון יחסים עם ישראל ניתן לסווג לשש קטגוריות עיקריות (לא בהכרח על פי סדר חשיבות):
א. תמריצים בילטראליים ישירים לקשרים עם ישראל – מדינות אפריקאיות עשויות לראות בישראל מקור לתמיכה בשלל סוגיות, בעיקר בתחומים הביטחוניים, הטכנולוגיים והחקלאיים.
ב. ה"מטען" ההיסטורי והסמלי שיש ליחסים עם ישראל – שכולל שקלול סוגיות כגון האם כינון יחסים עם ישראל הוא אירוע תקדימי עבור המדינה הנידונה, ומה דעת הציבור המקומי על ישראל (לדוגמה, עד כמה רגשות אנטי-ישראליים נפוצים במדינה).
ג. מקום הסכסוך הישראלי-פלסטיני באג'נדה של המדינה הרלוונטית – מדינות באפריקה נבדלות משמעותית ביחס שלהן לסכסוך הישראלי-פלסטיני, ואף על פי שניתן לטעון כי מקומו של סכסוך זה נמצא במגמת ירידה בסוגיית ההכרה והנורמליזציה, ישנן מדינות באפריקה עבורן הוא מהווה עניין מרכזי לשאלת קידום היחסים עם ישראל.
ד. היחסים עם ארה"ב – בתקופת ממשל טראמפ הגיע לשיאו הזיהוי הישראלי עם וושינגטון. מדינות מסוימות שרצו להתקרב לוושינגטון העריכו (או הובהר להן מפורשות), כדבריו של שגריר ישראל באו"ם גלעד ארדן, כי הדרך "לוושינגטון עוברת גם בירושלים".[5]
ה. אוריינטציה אזורית – ההתקרבות הניכרת בין ישראל למדינות סוניות "מתונות" בעשור האחרון, ששיאה ב"הסכמי אברהם" עם איחוד האמירויות ובחריין (ספטמבר 2020), משפיעה גם על מדינות אפריקאיות. עם זאת, חשוב להבחין בהבדלים משמעותיים בין סעודיה, איחוד האמירויות ומצרים, המייצגות גישות נבדלות לסוגיית הנורמליזציה; ובעלות מרחבי השפעה שונים ביבשת. בנוסף, השפעה איראנית, תורכית וקטרית עשויה למנוע שיפור ביחסי המדינה הרלוונטית עם ישראל.
ו. המצב הפנימי – התמהיל של יכולת משילות, לגיטימציה (פנימית ובינלאומית) וקשב למדיניות חוץ – ובעיקר היעדרם – עשוי לעכב כינון יחסים עם ישראל. כך, ממשלות המצויות בעיצומן של מלחמות אזרחים או מצויות תקופה קצרה לאחר הפיכה שלטונית כנראה לא תמהרנה לכונן יחסים רשמיים עם ישראל, גם אם אין מכשול אידיאולוגי מובהק לכך.
צ'אד, סודאן ומרוקו - מסלולים שונים לכינון יחסים
צ'אד, סודאן ומרוקו ממחישות דרכים שונות לכינון יחסים עם ישראל. צ'אד חידשה את יחסיה עם ישראל בתחילת 2019, לאחר קרוב לחמישה עשורים של נתק רשמי. על פי דיווחים בתקשורת, שני המניעים העיקריים שלה היו סוגיית יחסיה עם ארה"ב ועניין בתמורות בילטראליות מצד ישראל, ייתכן שבעיקר בתחום הביטחוני. כך, על פי המדווח, המחווה כלפי ישראל נבעה מהעניין של ממשלת צ'אד לשפר את היחסים המתדרדרים של המדינה עם ממשל טראמפ.[6] דיווחים שונים הצביעו גם על רצונה של צ'אד לרכוש אמצעי לחימה ישראליים וייתכן גם בסיוע בלחימה נגד ההתבססות הג'אהדיסטית במרחב אגם צ'אד.[7]
ניתן להעריך כי סוגיית היחסים עם ארה"ב הייתה דומיננטית יותר בסך השיקולים הצ'אדיים: הן מכיוון שצ'אד רוכשת את מירב אמצעי הלחימה שלה מסין והן מכיוון שנראה שבעבר היא רכשה ציוד ביטחוני מישראל ללא מחווה של חידוש היחסים.[8] סוגיות כגון המצב הפנימי במדינה (שלטון יציב יחסית ובעל לגיטימציה פנימית ובינלאומית מסוימת), אוריינטציה אזורית (ללא השפעה איראנית או תורכית מובהקת), ועבר של יחסים עם ישראל אפשרו – או לכל הפחות לא עיכבו – את ההחלטה לחדש את יחסי המדינה עם ישראל.
הפגנה בח'רטום נגד אישור הנורמליזציה עם ישראל, ינואר 2021 | Photo by Mahmoud Hjaj/Anadolu Agency via Getty Images
לעומת זאת, הדרך של סודאן ליחסים עם ישראל הייתה שונה. לסודאן לא היה עניין מיוחד בכינון יחסים עם ישראל, שבראיית ח'רטום נעדרו תמריץ בילטראלי משמעותי ומנגד היו בעלי פוטנציאל לגביית מחיר בזירה הפנימית, שרגשות אנטי-ישראליים נפוצים בה.[9] בנוסף, יחסים עם ישראל היו תקדים עבור סודאן, המצויה בעת הנוכחית בשליטת ממשל-מעבר צבאי-אזרחי, הנעדר לגיטימציה ברורה לפעילות תקדימית מסוג זה.
יחד עם זאת, בהקשר הסודאני פעלו שני משפיעים עוצמתיים אחרים: לחץ אמריקאי אקטיבי ומתמשך, והאוריינטציה האזורית המשתנה של ח'רטום. שני אלו היטו לבסוף את הכף לטובת הכרה בישראל, לאחר התלבטויות והתנגדויות רבות מצד הממשלה הסודאנית. הלחץ האמריקני כלל אולטימטום וכן תמורה בדמות הבטחה להסרת סודאן מרשימת המדינות תומכות הטרור – מטרה אסטרטגית מבחינת ח'רטום.[10]
ללחץ האמריקני התלוותה התקרבות סודאנית למדינות המפרץ, בדגש על איחוד האמירויות, והנטישה של הברית עם איראן בשנים האחרונות.[11] המצב הפנימי במדינה, כאמור, אומנם לא עודד התקרבות לישראל, אך ההפיכה נגד משטרו של הרודן עומר אל-בשיר באפריל 2019 אפשרה שקלול מחדש של מדיניות החוץ הסודאנית, לרבות ביצוע שינויים מרחיקי לכת בקווי פעולתה.
חוזקו של המשטר המרוקני, לרבות יחסיו הטובים ממכבר עם וושינגטון, אילצו את ארה"ב לספק תמורה משמעותית עבור נכונותה של רבאט לכונן יחסים עם ישראל: הכרה רשמית בשליטתה בסהרה המערבית
המהלכים לנורמליזציה בין מרוקו לישראל (דצמבר 2020) מזכירים את "המסלול הסודאני" של מעורבות אמריקנית ישירה ולוחצת להשגת הסכם בין הצדדים, אך גם שונים ממנו. בדומה למקרה הסודאני, ארה"ב סיפקה למרוקו את אחד ממאוויה האסטרטגיים המרכזיים בעשורים האחרונים: הכרה אמריקנית רשמית בשליטתה בסהרה המערבית. עם זאת, ובניגוד לסודאן, החוזקה היחסית של המשטר המרוקני – לרבות יחסיו הטובים ממכבר עם וושינגטון – אילצו את ארה"ב לספק תמורה משמעותית בהרבה עבור נכונותה של מרוקו לכונן יחסים עם ישראל. בניגוד להסרתה של סודאן מרשימת המדינות התומכות בטרור (שבלאו הכי הייתה אמורה לקרות בשלב כזה או אחר), ההכרה האמריקנית בסהרה המערבית היא צעד מרחיק לכת במונחים דיפלומטיים ובהתחשב במדינות האמריקנית ההיסטורית בנוגע לסוגייה.[12]
בחינת שאר המשתנים מראים כי מרוקו הייתה יעד סביר לכינון יחסים עם ישראל: היא נחשבת למדינה "מתונה" המקורבת למדינות המפרץ, אשר אף ניתקה את יחסיה עם איראן בשנת 2018; יש לה היסטוריה ענפה של יחסים רשמיים ובלתי רשמיים עם ישראל; ומצבה הפנימי יציב מספיק כדי לאפשר למנהיגיה להחליט על צעד דרמטי כגון זה.[13]
במבט השוואתי ניכר, אפוא, כי ההיבט האמריקני היה המרכזי והמכריע בפריצות הדרך ביחסי ישראל עם צ'אד, סודאן ומרוקו. בשלושת המקרים, כינון יחסים עם ישראל התקיים בעקבות רצון לקבל תמורות אסטרטגטיות מצד ארה"ב, ואילו תמורות "ישראליות" נחשבו למשניות (אם בכלל).
התנהלותה של ארה"ב הייתה שונה בכל אחד מהמקרים: בהקשר הצ'אדי חידוש היחסים עם ישראל היה יוזמה צ'אדית מול הרעה מתפתחת ביחסיה עם וושינגטון; בהקשר הסודאני יצאה היוזמה לנורמליזציה בין המדינות מוושינגטון, כתנאי כפוי ומתוך עמדה ברורה של חולשה סודאנית; ובהקשר המרוקני, המשטר ברבאט הצליח להשיג הישג דרמטי של ממש מהאמריקנים. כמו כן, נראה ההקשר של סוף כהונת ממשל טראמפ – שרצה הן להאדיר את דימויו לקראת הבחירות האמריקניות והן לקבוע עובדות בשטח בהקשר המזרח-תיכוני – לצד הדינמיקה המתפתחת של "הסכמי אברהם", השפיעו משמעותית על העלייה ברמת האקטיביות האמריקנית מול סודאן ומרוקו, ואף שעל נכונותה של וושינגטון לספק תמורות משמעותיות עבור השתיים.
מי נותרו? תשע המדינות האפריקאיות שלא מכירות בישראל
עתה נבחן את תשע המדינות האפריקאיות שאינן מקיימות יחסים רשמיים עם ישראל, על פי המסגרת המוצעת במאמר זה ובראייה מרחבית. ראשית, מדובר במדינות בעלות רוב מוסלמי, אשר רובן (שבע) חברות בליגה הערבית. החברות בליגה משפיעה על מידת המוכנות לקיום יחסים עם ישראל יותר מאשר "מוסלמיותן" של מדינות אלו, שכן מספר מדינות אפריקאיות מוסלמיות מקיימות יחסים – חלקם חמים ביותר (כמו במקרה הסנגאלי) – עם ישראל.
המדינות הנדונות מרוכזות בשלושה אזורים שונים ביבשת: צפון אפריקה (שלוש), מזרח וקרן אפריקה (שלוש) ומרחב הסאהל (שלוש).
בצפון אפריקה, ישראל נעדרת יחסים רשמיים עם תוניסיה, אלג'יריה ולוב. תוניסיה היא המדינה הסבירה מבין השלוש לכינון יחסים עם ישראל אך היא מקרה מורכב. בניגוד לרוב המדינות הנידונות כאן, המשטר התוניסאי הינו דמוקרטי. עובדה זו דורשת הפעלת מנגנונים מורכבים יותר לאישור החלטות אסטרטגיות שנויות במחלוקת, וכן מגבירה את רגישות שליטיה לדעת הקהל ועמדותיו כלפי ישראל. תוניסיה אומנם קיימה בעבר יחסים עם ישראל והינה קרובה לארה"ב, אך דעת הקהל התוניסאית נחשבת לאנטי-אמריקאית ואנטי-ישראלית.[14] היא אומנם קרובה למדינות המפרץ ובעלת מדיניות אזורית מתונה, אך אינה חולקת עמן את האמונה שאיראן מהווה איום אזורי מרכזי (אחד ממרחבי האינטרסים המשותפים לישראל ולמדינות המפרץ), ובסכסוך הישראל-פלסטיני היא עודנה מחזיקה בעמדה "נוקשה" ולעומתית לישראל.[15] ואכן, הממשלה התוניסאית הבהירה לאחרונה, לנוכח צעדי מרוקו, כי היא אינה מתכוונת להכיר בישראל, ושעמדתה בסוגיה "לעולם לא תושפע משינויים בינלאומיים".[16]
אלג'יריה ולוב אינן מצויות בעמדה קרובה להכרה בישראל, כל אחת מסיבותיה שלה. אלג'יריה בעלת קו ניצי ארוך שנים בסוגיה הפלסטינית, וכבר הצהירה באופן נחרץ כי לא תנרמל יחסים עם ישראל ללא פתרון הסוגיה.[17] לוב מצויה במלחמת אזרחים מתמשכת, וממשלותיה נעדרות קשב או יכולת לקדם מהלכים תקדימיים בהקשר הישראלי. הגנרל ח'ליפה חפתר, ראש הצבא הלובי הלאומי השולט במזרח המדינה, אומנם בעל אוריינטציה אזורית "מתונה", אך דווקא קירבתו למצרים – שמקיימת קשרים הדוקים עם ישראל אך גם חשדנית ביותר כלפיה – לא תעודד אותו להכיר בישראל, גם בתרחיש בו שלטון הצבא הלובי הלאומי מתבסס ומקבל לגיטימציה בינלאומית.
הסבירות לפריצת דרך ביחסי ישראל עם מאלי, ניז'ר ומאוריטניה, שלשלושתן היו בעבר יחסים רשמיים עם ישראל, גבוהה יחסית
במרחב הסאהל, מאלי, ניז'ר ומאוריטניה אינן מקיימות יחסים רשמיים עם ישראל. הסבירות לפריצת דרך ביחסי ישראל עם מדינות הסאהל גבוהה יחסית. כל השלוש קיימו בעבר יחסים רשמיים עם ישראל: מאלי בין 1960 ל-1973; ניז'ר בין 1960 ל-1973 ובין 1996 ל-2002; ומאוריטניה בין 1999 ל-2010. שלושתן מתמודדות במידה כזו או אחרת עם איומים מצד קבוצות ג'אהדיסטיות, ושלושתן בעלות זיקות לארה"ב או למדינות המפרץ.
מאלי וניז'ר הן גם שתי המדינות היחידות מקרב המדינות הנידונות במאמר שאינן חברות בליגה הערבית. ניז'ר, שבה אף נוכחים כוחות אמריקאיים, נחשבת על פי דיווחים מסוימים לבעלת הסבירות הגבוהה ביותר לחידוש היחסים עם ישראל.[18] מאלי, שקיימה יחסים חמים עם ישראל בתחילת שנות ה-60', הייתה זו שנחשבה עד לא מכבר ליעד הטבעי הבא של הדיפלומטיה הישראלית.[19] נשיאה המודח אברהים בובאכר קייטה נפגש עם ראש הממשלה נתניהו במהלך ביקורו של האחרון במערב אפריקה בשנת 2017, ולאחר חידוש היחסים בין צ'אד לישראל (2019), מאלי הוכתרה על ידי רבים כמדינה הבאה לנקוט בדרך זו.[20] אך ההפיכה במדינה בקיץ האחרון ועלייתה של ממשלה זמנית הנשלטת על ידי הצבא דחו את הצפי למימוש שינויים משמעותיים במדיניות החוץ של המדינה, המצויה במאבק תדיר בין גורמים בדלניים.[21]
מאוריטניה קיימה יחסים רשמיים עם ישראל במשך מעט יותר מעשור (2010-1999), שכינונם התאפשר לאחר מעורבות משמעותית מצד ממשל קלינטון. בתקופה הנוכחית, הממשלה במאוריטניה מקורבת לאיחוד האמירויות, מקבלת מהאחרונה סיוע כלכלי נרחב, ואף התבטאה באופן חיובי כלפי ההסכמים האחרונים בין ירושלים לאבו-דאבי.[22] בנוסף, גורמים בממשל טראמפ אישרו פומבית כי התנהל בחודשים האחרונים שיח מתקדם על אודות כינון יחסים בין ישראל ומאוריטניה.[23] חרף התנגדות מצד האופוזיציה במדינה,[24] מאפיינים אלו מסמנים את מאוריטניה כאחד היעדים הסבירים באפריקה לכינון יחסים עם ישראל, אף כבר בשנת 2021.
שר החוץ סילבן שלום בביקור במאוריטניה, ב-2005. תחזור לארח ישראלים בקרוב? | עמוס בן גרשום, לע"מ
במזרח אפריקה, שלוש מדינות אינן מקיימות יחסים רשמיים עם ישראל. שתיים מהן בקרן אפריקה (ג'יבוטי וסומליה), והשלישית היא קומורו, מדינת איים בין מדגסקר למוזמביק. כל השלוש חברות בליגה הערבית. ג'יבוטי דנה בעבר עם ישראל על כינון קשרים, והיא מקורבת לסעודיה (אך לאו דווקא לאיחוד האמירויות).[25] מיקומה האסטרטגי של ג'יבוטי על מיצרי באב אל-מנדב – והחיזור הנמרץ אחריה מצד מעצמות שונות, לרבות סין ורוסיה, המעוניינות בגישה לנמלה – הופך אותה לעמידה יותר ללחצים אמריקאיים.[26] נשיא המדינה ציין לאחרונה כי הוא מתנה כינון קשרים עם ישראל בהתקדמות מסוימת בתהליך השלום עם הפלסטינים.[27]
קומורו גם ניהלה בעבר שיחות לכינון יחסים עם ישראל, שנקטעו בשלב מוקדם.[28] היא גם מקורבת לסעודיה, וכמו ג'יבוטי, קומורו אף ניתקה ב-2016 את קשריה עם טהראן בלחצה של ריאד.[29] קומורו, בדומה לג'יבוטי, נעדרת יחס שלילי בסיסי לישראל, אך מוערך כי קרבת השתיים לסעודיה (ולא לאיחוד האמירויות) תאפשר שינויים במדיניות מול ישראל רק לאחר איתות ברור מריאד בנושא זה (שטרם הגיע).
סומליה היא מקרה מורכב יותר. המדינה מצויה במאבק על המשילות בשטחה, בעיקר מול קבוצות אסלאמיסטיות ומחוזות אוטונומיים. הממשל המקומי, המקורב לתורכיה וקטר, גם מחויב לקו הערבי הניצי יותר כלפי ישראל.[30] עם זאת, בצפון-מערב המדינה פועלת מדינה עצמאית דה-פקטו, סומלילנד, אשר ביטאה מספר פעמים בעבר רצון לכינון קשרים עם ישראל.[31] באחרונה, סומלילנד בירכה על ההסכמים בין ישראל לאיחוד האמירויות (שבעצמה מקורבת לממשל בסומלילנד).[32]
עם זאת, מעמדה של סומלילנד כישות לא מוכרת מבחינה בינלאומית (לרבות מבחינת מרבית מדינות אפריקה והמזרח התיכון), מביא לכך שדווקא ישראל היא זו שנמנעת מקידומם של הקשרים והכרה בסומלילנד, בשל המחיר הדיפלומטי שהיא עלולה לשלם בזירות אחרות אם תעשה זאת.
סיכום ומסקנות
למרות הדימיון המסוים בין כל המדינות האפריקאיות שאינן מקיימות קשרים רשמיים עם ישראל, ישנם הבדלים משמעותיים ביניהן. בהכללה, ולמרות מרחב אי-הוודאות הרחב הקיים בהקשר זה, ניתן לסווג את המדינות הללו לשלוש קבוצות לפי קירבתן להסכמה על צעדי נורמליזציה.
בקבוצה הראשונה ניתן למנות את ניז'ר ומאוריטניה, ובהינתן התייצבות משטרית גם את מאלי. למדינות אלו אין סייגים עקרוניים משמעותיים המונעים מהן לכונן יחסים עם ישראל, ובהינתן מאמץ דיפלומטי והצעת תמורות מספיקות (בילטראליות, אזוריות או בינלאומיות), כינון יחסים עמן בעתיד הקרוב הוא סביר.
בקבוצה השנייה מצויות ג'יבוטי, קומורו, וייתכן אף שתוניסיה. סביר שמדינות אלו יצטרפו למהלכי נורמליזציה בהינתן מהלך נורמליזציה רחב יותר – לדוגמה, הצטרפות סעודית ו/או התקדמות בתהליך המדיני עם הפלסטינים – שצפויים לייצר תנופה אזורית נוספת ל"הכשרת" ישראל.
בקבוצה השלישית מצויות מדינות אשר לא צפויות לקדם נורמליזציה עם ישראל בעתיד הקרוב: אלג'יריה וסומליה (וייתכן גם תוניסיה), מסיבות אידיאולוגיות של תמיכה בקו הערבי הניצי בסוגייה הפלסטינית; ולוב – בשל מלחמת האזרחים בין הכוחות השונים בה.
ממשל ביידן עשוי להדגיש את הצורך בהתקדמות בתהליך המדיני מול הפלסטינים, ואף לדרוש מחוות ישראליות בנושא, כתנאי להמשך המאמצים לכינון יחסים באפריקה
קידום התהליך המדיני עם הפלסטינים צפוי אומנם להשפיע לחיוב על כלל המדינות הנדונות, אך בעיקר על המדינות המצויות בקבוצה השנייה והשלישית. בנוסף, ישראל יכולה לבצע מספר מהלכים אחרים שיגבירו את הסיכויים שהמדינות בקבוצה הראשונה והשנייה יפתחו בצעדי נורמליזציה:
ראשית, כפי שהוצג לעיל בהקשר של צ'אד, סודאן ומרוקו, ארה"ב היא השחקן המשמעותי ביותר לעידוד צעדי נורמליזציה. אומנם ממשל טראמפ היה נמרץ ואגרסיבי במיוחד בסוגיה, אך הוא איננו הממשל האמריקני הראשון לקרב בין ישראל למדינות אשר לא הכירו בה בעבר. ממשל קלינטון הדמוקרטי, כפי שהוצג, סייע רבות בקידום נורמליזציה בין ישראל למאוריטניה (וכמובן גם בקידום הסכמי אוסלו, הסכם השלום עם ירדן, וכו'). אין בהמשך מגמת הנורמליזציה דבר הסותר עקרונית את קווי המדיניות של ממשל ביידן. עם זאת, הממשל החדש צפוי להדגיש גם את הצורך בהתקדמות בתהליך המדיני מול הפלסטינים, ואף להתנות מחוות ישראליות בסוגיה להמשך המאמצים לכינון יחסים באפריקה. ללא התקדמות סמלית או ממשית בתהליך המדיני מול הפלסטינים, ישראל תצטרך להתאמץ כדי לשכנע את הממשל החדש כי מהלכי הנורמליזציה הנקודתיים יתרמו גם לשלום רחב יותר באזור.
שנית, ישראל נדרשת להמשיך ולמנף את ההסכמים שהושגו עד כה ואת קרבתה הגוברת לאבו-דאבי. ייתכן כי בכוחה של איחוד האמירויות להשפיע על מדינות נוספות באפריקה (בדגש על מאוריטניה), אף ללא צעדים אמריקניים או סעודיים אקטיביים. המשך המגעים מול סעודיה, בתקווה לפריצת דרך, עשויים להשפיע גם כן על מדינות מסוימות ביבשת. כמו כן, על ישראל לדאוג ליישום הסכם הנורמליזציה עם סודאן. לנוכח דיווחים מסוימים אשר הטילו ספק ברצינות הכוונות הישראליות להשקעה ביחסיה עם סודאן, על ישראל למלא את יחסיה עם ח'רטום בתוכן ובעומק (על ידי שיתופי פעולה בתחום הפיתוח והחקלאות, לדוגמה), באופן שיסייע להמחיש למדינות אחרות את יתרונות הנורמליזציה עם ישראל.
שלישית, כפי שמעידים המקרים של צ'אד, סודאן ומרוקו, העניין העיקרי בכונן יחסים עם ישראל לרוב איננו התמורות הבילטראליות הישירות המופקות מהם, אלא הנדוניה האמריקנית. כדי להפחית את התלות בממשל כזה או אחר בארה"ב, על ישראל לקדם במקביל ערוצי דיפלומטיה ישירה מול חלק מהמדינות הנידונות, ולשאוף "לתפור" חבילות עם תמורות בילטראליות המתאימות לכל מדינה בעבור כינון יחסים עמה. על ישראל גם לשקול היטב מול אילו מדינות סביר וכדאי לרכז מאמץ, וכן כיצד למנף את היחסים המתפתחים עם מדינות אפריקאיות אחרות ליצירת מערכים אזוריים (בדגש על אזורי הסאהל-מערב אפריקה, וקרן אפריקה) בשותפות או מעורבות ישראלית, אשר יעודדו כינוני יחסים נוספים.
הערות:
[1] לסקירות רחבות על יחסי ישראל-אפריקה, ראו: Gidron, Yotam, Israel In Africa: Security, Migration, Interstate Politics. London: Zed Books LTD, 2020; Levey, Zach. Israel In Africa, 1956-1976. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 2012; Oded, Arye, Africa and Israel: A Unique Case In Israeli Foreign Relations. Elstree: Vallentine Mitchell, 2018. [2] החוקר אורי ביאלר כינה את אירועי ניתוק היחסים עם אפריקה "האסון הדיפלומטי הגדול ביותר שישראל ידעה מעודה". ב: Bialer, Uri, Israeli Foreign Policy: A People Shall Not Dwell Alone. Bloomington, Indiana, USA: Indiana University Press, 2020, p. 244. [3] ראו: אשר לובוצקי, "'תור זהב' חדש באפריקה? הדרך עוד ארוכה", הזירה, יוני 2020. [4] כמו כן, באפריקה – ובמיוחד בדרום היבשת – ישנן גם מדינות שחרף קיומם של קשרים רשמיים עם ישראל, יחסיהן עם ירושלים קרירים ביותר. מדינות אלו לא יידונו במאמר זה.
[5] "ארדן: הדרך ליחסים עם וושינגטון עוברת בירושלים", כאן, 6 בספטמבר 2020. [6] “Sudan: Meeting Netanyahu meant to remove us from US terror list,” Jerusalem Post, February 5, 2020; Ramzy Baroud, “Now Chad, then Mali: Why African Countries Are Normalizing with Israel,” Palestine Chronicle, January 30, 2019. פזית רבינא, "המניע הנסתר שהביא את נשיא צ'אד לישראל", מקור ראשון, 5 בדצמבר 2018. [7] יוסי מלמן, "אורניום לכורים גרעיניים וסיוע צבאי", מעריב, 26 בנובמבר 2018. [8] ראו מאגרי SIPRI להעברות אמצעי לחימה. שתי ספקיות האמל"ח העיקריות של צ'אד בעשור האחרון הן סין ואוקראינה. בשנת 2015 נרשמה עסקת רכש בין צ'אד לישראל. [9] Asher Lubotzky, “An Israeli-Sudanese Rapprochement? Context, Interests, and Implications,” Ifriqiya 5:4, October 20, 2020. [10] שם. [11] אשר לובוצקי, "שלושה חודשים למהפכה בסודאן: מבט אזורי בתקופת מעבר", אפריקיה, 4:11, יולי 2019. [12] Abdel-Rahim Al-Manar Slimi, “The United States, Morocco and the Western Sahara Dispute,” Carnegie, June 2009. [13] “Morocco: Background and U.S. Relations,” Congressional Research Service, June 23, 2020. [14] Sarah Yerkes, “As the US and Tunisian delegations meet, anti-Americanism is on the rise,” Washington Post, July 14, 2019. [15] “Israel or Iran: Which is the greater perceived threat?,” Arab Barometer, September 11, 2019. [16] “Tunisia: 'We reject normalising relations with Israel, our position will not be affected by international developments'”, Middle East Monitor, December 24, 2020. [17] “Algeria and Qatar join growing opposition against Arab-Israel deals,” TRT World, 21 September 2020. [18] Omnia Ahmed, “Israel Says Niger Likely to Normalize Relations with Tel Aviv,” See News, November 14, 2020.
[19] Emmanuel Navon, “Mali: A Diplomatic Opportunity for Israel,” BESA Center Perspectives Paper No. 197, February 11, 2013. [20] Baroud, “Now Chad, then Mali".
[21] אריה עודד (2018, עמ' 245) העריך כי קשיי המשילות של ממשלת מאלי וחוסר היציבות הפנימי יקשו עליה לקדם החלטה על כינון יחסים עם ישראל. [22] “United Arab Emirates gives Mauritania $2B for development,” AP, February 2, 2020; “Mauritania supports 'good judgment' of UAE leadership on Israel accord -WAM,” Reuters, August 16, 2020; "נורמליזציה עם ישראל: האם מאוריטניה הבאה בתור?," המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה, 17 באוגוסט 2020. [23]Jacob Magid, "Trump officials: Mauritania, Indonesia were next to normalize, but time ran out,” Times of Israel, January 20, 2021. [24] “Mauritania MPs call for Criminalising Normalisation with Israel,” Middle East Monitor, January 6, 2021.
[25] אהוד יערי, "ישראל מחכה ל'דובאי של אפריקה'", חדשות 12, 27 בנובמבר 2020. [26] משה טרדימן, "הים האדום כמרקחה: מאבקי הכוחות והאינטרסים של ישראל באגן ים סוף", מיתווים, יולי 2018. [27] Lahav Harkov, “Djibouti: Ties with Israel only after peace gesture to Palestinians,” Jerusalem Post, November 25, 2020. [28] Oded, 245-246. [29] Henry Johnson, “This Tiny African Nation Just Cut Ties With Tehran. It Also Used to Be an Iranian Trading Post,” Foreign Policy, January 14, 2016. [30] משה טרדימן, "ישראל בעיניים סומליות", הפורום לחשיבה אזורית, 10 במרס 2019. [31] Oded, 246. [32] Odindo Ayieko, “Somaliland Joins World In Hailing Israel And UAE Diplomatic Deal,” EABW News, August 14, 2020; Godfrey Ivudria, “Somaliland Readies For Relations With Israel,” EABW News, November 6, 2020.
אשר לובוצקי הוא דוקטורנט להיסטוריה אפריקאית באוניברסיטת אינדיאנה. הוא כותב על יחסי ישראל-אפריקה בעבר ובהווה, בעיקר בהקשרים של ביטחון לאומי.