הפער בין חשיבותה הגאופוליטית הגוברת של היבשת לתשומת הלב המועטה שהיא מקבלת מוושינגטון עשוי להצטמצם במהלך כהונת הנשיא ה-46. הבנת עקרונות היסוד של מדיניות החוץ של הממשל תאפשר לנסות ולחזות היכן הוא צפוי להשקיע את מרב מאמציו, וכיצד ישראל יכולה להשתלב בהם
נשיא ארה"ב ג'ו ביידן בברכה וירטואלית לראשי המדינות המשתתפות בכנס האיחוד האפריקנית, בפברואר 2021 | Screenshot: White House Youtube Channel
במסורת הפוליטית האמריקאית, מאה הימים הראשונים לכהונתו של נשיא נחשבים לפרק זמן שבו הוא מציג את סדרי העדיפויות שלו, בזירות הפנים והחוץ גם יחד. במאה הימים הראשונים בתפקידו כנשיא ארה"ב הספיק ג'ו ביידן לשוחח עם תשעה מנהיגים מאירופה ושישה מהמזרח התיכון. יבשת אפריקה, לעומת זאת, זכתה לעניין מועט מצד הנשיא האמריקאי, אשר שוחח בתקופה זו רק עם מנהיג אחד – ראש ממשלת קניה.
אי אפשר להתעלם מהדיסוננס בין החשיבות הרבה של אפריקה לכלכלה ולביטחון העולמי – על אוכלוסייתה הצעירה, כלכלתה הצומחת, האורבניזציה המהירה שהיא עוברת, אדמתה הרוויה משאבים והתפקיד המרכזי שהיא ממלאת בשורה של סוגיות מפתח בינלאומיות, מאקלים דרך הגירה ועד התחרות הבין-מעצמתית – לבין המקום הנמוך שהיבשת תפסה עד כה בסדר העדיפויות של המעצמה החזקה בעולם.
מאמר זה ינסה לפצח את הדיסוננס הזה ולהציע כי הוא עומד אולי להצטמצם, על ידי בחינת תפיסת החוץ של הנשיא ביידן ביחס לאינטרסים האסטרטגיים של ארצו באפריקה. שרטוט קווי מדיניות מסתמנים בציר ארה"ב-אפריקה, על בסיס צעדים שביצע הממשל עד כה, יסייע לנו להבין לא רק כיצד ארה״ב צפויה לפעול מול מדינות היבשת, אלא גם כיצד היחסים הללו עשויים להשפיע על אינטרסים ישראליים.
להורדת הגיליון המלא: "אפריקה בין המעצמות"
עקרונות מדיניות החוץ האמריקנית ויעדיה באפריקה
תפיסת העולם של ביידן היא ליברלית, וניתן לתמצתה באמירתו לפיה על ארה"ב "To lead by the power of our example, and not by the example of our power".[1] לתפיסתו, הערכים הליברליים האמריקאיים – דמוקרטיה, שלטון החוק וזכויות אדם – הם אלו המקנים לארה"ב לא רק את הלגיטימציה להפעיל עוצמה על סוגיה השונים בזירה הבינלאומית, אלא את עצם קיומה של העוצמה הזו.
תפיסה זו מעמידה ארבעה עקרונות יסוד, או "עמודי תווך" (ראו תרשים 1), למדיניות החוץ האמריקאית:
עמוד התווך הראשון הוא קידום דמוקרטיה וזכויות אדם, ובהן שוויון וחירות, כערך העומד בפני עצמו ובמנותק משאלת ההישגים האסטרטגיים שקידומן של זכויות אלו עשוי להביא.
עמוד התווך השני הוא פעולה בקואליציות אד-הוק, שמורכבות מארה"ב ומבעלות בריתה על בסיס אינטרסים משותפים אך גם ערכים משותפים, ובהם מחויבות לזכויות האדם.
עמוד התווך השלישי הוא חיזוק מעמדם של מוסדות בינלאומיים והישענות על הדין הבינלאומי – הן ככלי אסטרטגי לבלימת ההשפעה של יריבות כמו רוסיה וסין, והן ליצירת סמכות משפטית-בינלאומית, מטעם המערכת הבינלאומית, לפעולה.
עמוד התווך הרביעי הוא מתן עדיפות לפתרון סכסוכים באמצעות דיפלומטיה ומשא ומתן, ושמירת האופציה של הפעלת עוצמה צבאית כמוצא אחרון.
ארבעת עמודי התווך האלו נועדו לשרת את הגשמתם של שלושה אינטרסים אסטרטגיים בזירה הבינלאומית, כפי שהוצגו במארס 2021 ב"מדריך הביניים לביטחון הלאומי"[2] (Interim National Security Strategic Guidance), המהווה טיוטה לאסטרטגיית הביטחון הלאומי שיפרסם הממשל בעתיד: (1) אינטרסים כלכליים, הכוללים, בין היתר, טיפוח שוק חופשי של מוצרים, שירותים והון, נגישות לשווקים זרים, והבטחת שגשוג, תעסוקה וחלוקת עושר בזירה הפנים-אמריקנית; (2) אינטרסים ביטחוניים, בהם התמודדות עם מעצמות יריבות ומאבק בשחקנים לא-מדינתיים; ו-(3) אינטרסים אידיאולוגיים, הכוללים את הפצת תפיסת העולם הליברלית-קפיטליסטית, הגנה על זכויות אדם וחיזוק הדמוקרטיה בעולם.[3]
בין האינטרסים הללו קיים מתח תמידי, דוגמת חיזוק שיתוף הפעולה הביטחוני עם מדינות המפרץ הפרסי, הידידותיות לארה"ב, אשר נמצא במתח עם הפרות זכויות האדם שאלו מבצעות. הדבר נכון במיוחד בנוגע לאשכול האינטרסים האידיאולוגיים, שלעתים קרובות מדי בעבר נדחקו לשוליים או נדרסו לחלוטין בשל האינטרסים האחרים.
באשר לאפריקה, הגשמת האינטרסים הללו גוזרת מספר יעדי-על ביבשת, כפי שהם באים לידי ביטוי ב"מדריך הביניים לביטחון לאומי" ובטיוטת "חוק התחרות האסטרטגית" (Strategic Competition Act),[4] שנידון נכון לכתיבת שורות אלה בוועדת יחסי החוץ של הסנאט.
יעד-העל הראשון של ארה"ב באפריקה הוא שמירה על היציבות הביטחונית והכלכלית ביבשת, הן ממניעים הומניטאריים והן כדי לוודא שתישאר אטרקטיבית למשקיעים וליצרנים אמריקאיים.
הכלי המרכזי להשגת יעד זה הוא הבטחת תנאי הקיום של תושבי היבשת, ובראשם נגישות לאוויר ולמים נקיים, שירותי חינוך ורפואה הולמים, ביטחון תזונתי וביטחון אנרגטי. במקביל, מאמצי הלוחמה בטרור, הן באמצעות שיתופי פעולה (עם כוחות מקומיים או בעלות ברית הפועלות במרחב) והן באמצעות הפעלת כוח ישירה, הם כלי נוסף להבטחת היציבות הביטחונית.
יעד-העל השני הוא בלימת או האטת תופעות בעלות השפעות מזיקות על האקלים, לדוגמה על ידי הפחתת זיהום והאצת המעבר לאנרגיות נקיות. שינויי האקלים ותופעות הנגרמות מהם מסוגלים לפגוע ברמה המקומית באפריקה על ידי הרעת תנאי הקיום הבסיסיים המתוארים ביעד-העל הראשון (כמו הידלדלות שטחים חקלאיים, זיהום מקורות מים, זיהום אוויר ועליית פני הים). לצד זאת, הם פוגעים גם ברמה העולמית בשל השלכות הרוחב של שינויי אקלים (כמו הידלדלות המגוון הביולוגי ואירועי מזג אוויר קיצוני), שאינם מתוחמים לאזור גיאוגרפי.
יעד-העל השלישי הוא מקסום הפוטנציאל הכלכלי של היבשת. אפריקה מצויה בצמיחה[5] ולארה"ב יש אינטרס בפתיחת השווקים בה להשקעות אמריקאיות. שווקים משגשגים באפריקה יסייעו למשקיעים אמריקאים ליהנות מכוח עבודה זול ולשפר את מעמדם התחרותי בעולם, בין היתר על ידי מכירת מוצרים ושירותים למעמד הביניים האפריקאי ההולך וצומח. לצורך כך, ארה"ב תצטרך לתמוך בהתפתחותה של סביבה עסקית ביבשת שתיחשב business-friendly, מהלך הכרוך במלחמה בשחיתות ובמעורבותם של שחקנים סוררים בממשלות היבשת.
במקביל, ארה"ב תחת ביידן צפויה לפעול לקידום הסכמי סחר שיגנו על זכויות האדם וזכויות העובדים של המקומיים ויקפידו על סטנדרט גבוה של שמירה על הסביבה, בהתאם להבטחות הקמפיין שלו (הגם שמוקדם לדעת אילו מהן יתממשו ובאילו אופנים). זאת, כדי להימנע מהישנות של תופעות שליליות שנחוו בדרום-מזרח אסיה עם כניסתם של תעשיינים מערביים לאחר מלחמת העולם השנייה. הסכמי הסחר הללו לא כללו הקפדה על סעיפים מסוג זה, ואפשרו לבעלי ההון הזרים להעתיק את מפעליהם לדרום-מזרח אסיה כדי ליהנות ממחירי עבודה נמוכים ומרגולציה מופחתת מבלי לקחת בחשבון את צרכי האוכלוסייה המקומית ובמקרים רבים תוך פגיעה קשה בסביבה. דינמיקה זו הובילה משקיעים זרים ל״מרוץ לתחתית״, שהאיץ את הפגיעה בזכויות העובדים המקומיים.
במהלך הפריימריז הדמוקרטיים וכן במהלך הקמפיין לנשיאות, ביידן הודיע כי כל הסכם סחר שממשלו יקדם ייקח בחשבון שיקולי זכויות עובדים, ובפרט הגנה על עובדים אמריקניים. [6] כמו כן, הממשל צפוי לתת משקל רב יותר לשיקולים סביבתיים, בין היתר על ידי הכללת נציגי ארגוני אקלים וסביבה במשאים ומתנים בין משקיעים לגורמים מקומיים.
יעד-העל הרביעי של ארה"ב באפריקה הוא בלימת ההשפעה של סין ביבשת ושמירה על היתרון האיכותי הטכנולוגי והצבאי האמריקני במסגרת התחרות הבין-מעצמתית. ההוצאה לפועל של יעד-על זה נגזרת מהאסטרטגיה הרחבה יותר של ארה"ב מול סין, בה אפריקה היא זירת מאבק אחת מבין רבות בין שתי המעצמות. ביבשת יש מספר צעדי מדיניות שארה"ב מסוגלת לקדם כדי לבלום את הפצת המודל השלטוני הסיני, שבבסיסו שימוש בטכנולוגיה לביסוס ולקיום שיטת משטר אוטוריטרית.[7] מודל זה מקודם על ידי סין בעזרת שיתופי פעולה בתחומי תשתיות טכנולוגיה, לוחמה בטרור, דריסת רגל כלכלית וקשרים פוליטיים בין המפלגה הקומוניסטית הסינית למפלגות אוהדות ביבשת.[8]
בין אלו, ארה"ב תחתור לחזק את המדינות הדמוקרטיות, את החברה האזרחית והתקשורת החופשית ברחבי היבשת כאלטרנטיבה למודל השלטוני הסיני. במקביל, ארה"ב תפעל לייצר סביבה עסקית נוחה יותר לעסקים אמריקאים, לחזק את הנוכחות הדיפלומטית ביבשת על ידי דיפלומטים שתפקידם הייעודי הוא לדווח על הפעילות הסינית במדינות היבשת, להעמיק את מעורבותה של ארה"ב בפתרון סכסוכים ואתגרים הומניטריים (ובכך לבסס מעמדה כמעצמה באפריקה) ולהגביר את דריסת הרגל של תאגידים אמריקאיים במיזמי תשתית חיוניים ביבשת. בהתאם לקו מדיניות זה, נכון אולי לארה״ב לשקול לחזק את הנוכחות המדינית והצבאית בצירי מפתח החיוניים לכלכלה הבינלאומית, ובראשם מיצרי באב אל-מנדב, המהווים עורק תעבורה מרכזי בין המזרח למערב.
איך ניתן להגשים את היעדים הללו?
נכון לסוף חודש מאי, הממשל טרם אייש את כל אנשי המפתח במחלקת המדינה הצפויים לעסוק בזירה האפריקאית, ובראשם עוזר שר החוץ לענייני אפריקה, כך שנותר מרחב אי-ודאות לגבי המדיניות הקונקרטית מולה. עם זאת, ישנן מספר דמויות מרכזיות לזירה האפריקאית שכן נכנסו לתפקידן בינתיים: השגריר ג'פרי פלטמן (Feltman), שמונה לתפקיד השליח המיוחד לקרן אפריקה; אריאל אקבלד (Eckblad), סגנית עוזר שר החוץ לענייני יציבות ופתרון סכסוכים, שתהיה אחראית על אפריקה ואסיה; וחברות הקונגרס קארן בס (Bass) ואילהאן עומאר, שמכהנות כיו"ר וכסגנית יו"ר ועדת המשנה לענייני אפריקה, בריאות גלובלית, זכויות אדם גלובליות וארגונים בינלאומיים. אליהן יש להוסיף את השגרירה לשעבר באו"ם סמנת'ה פאואר, שעסקה רבות בנושאי היבשת ומונתה לראש סוכנות הסיוע של ארה"ב (USAID), וכן את היועצת למדיניות פנים ד"ר סוזן רייס והשגרירה באו"ם לינדה תומאס-גרינפילד, שכיהנו בעבר כעוזרות שר החוץ לענייני אפריקה.
שווה להעמיק בכמה מהמינויים הללו. פלטמן עשה את עיקר הקריירה שלו בזירה המזרח-תיכונית, בה כיהן כשגריר בביירות וכדיפלומט בתל-אביב וירושלים, ובמוסדות האו"ם. הוא עשוי להביא עימו גישה מולטילטראלית להתמודדות עם אתגרי קרן אפריקה. אקבלד, שלא ברור מה עמדותיה בנושא אפריקה, עשויה להיות שחקנית משפיעה בנושא בשל הרקע שלה כיועצת החקיקה לנושאי מדיניות חוץ וביטחון לאומי של הסנאטורית-דאז קמלה האריס, כיום סגנית הנשיא.
חברת הקונגרס בס, העומדת בראש "השדולה השחורה" בבית הנבחרים, היא מהמחוקקות הבולטות ביותר בנושא בקונגרס. היא הובילה את אשרור "חוק הצמיחה וההזדמנויות האפריקאי" (AGOA) בשנת 2000, וכן העברת סיוע בשווי מיליארד דולר למאבק ברעב בניגריה, סומליה ודרום סודאן ב-2017. עומאר, ילידת סומליה שבעברה קידמה מנהיגות נשית במזרח אפריקה, כמעט שלא עסקה בגזרה זו מאז נבחרה לבית הנבחרים ב-2018. על אף העוינות הגלויה שלה כלפי ישראל, בתור סגנית-יו"ר וועדת המשנה בקונגרס הנוכחי, מידת היכולת שלה לאתגר את ישראל באפריקה תהיה ככל הנראה מצומצמת.
למרות האיוש החסר והעובדה שעיקר הקשב של הממשל נתון לזירה הפנימית ולמוקדים אחרים בזירת החוץ, ניתן לראות כבר עתה כמה סוגיות מפתח שהממשל יידרש להן באפריקה. במוקד של אלו נמצאת התחרות האסטרטגית עם סין, שבבסיסה תחרות רב-ממדית על דומיננטיות כלכלית, ביטחונית, טכנולוגית ואידיאולוגית.[9] באפריקה, תחרות זו תדרוש לכל הפחות שימור (אם לא הגברת) נוכחות צבאית במרכזי כובד ביבשת, ובראשם ג'יבוטי (המהווה כבר היום מושבם של למעלה ממחצית החיילים האמריקאיים ביבשת), לצד הבטחת חופש השיט. במקביל, ארה"ב תשאף להפחית מתיחות בין בעלות בריתה ביבשת, כמו מצרים ואתיופיה, המסוכסכות בנושא הקמת סכר התחייה על הנילוס.
באופן רחב יותר, הנשיא ביידן הודיע במהלך קמפיין הבחירות כי יפעל עוד במהלך 2021 לכינוס "ועידת דמוקרטיות" ראשונה מסוגה בהשתתפות כל המדינות הדמוקרטיות בעולם.[10] מטרתה המוצהרת תהיה לגבש חזית דמוקרטית אחידה הן מול "איומים מבחוץ" על הדמוקרטיה (במשתמע, מעצמות המבקשות לקדם מודלים משטריים לא-דמוקרטיים, כמו רוסיה וסין) והן מול "איומים מבפנים" על הדמוקרטיה (קבוצות טרור ופשע מאורגן מקומיות). זאת, מתוך הכרה בכך שכיום הדמוקרטיה נמצאת תחת מתקפה – ועל ארה"ב להיות המובילה העולמית בהגנה עליה.[11]
בהתאם, גם "חוק התחרות האסטרטגית" מציג אסטרטגיה רחבה יותר לבלימת ההשפעה הסינית ביבשת, הכוללת את הרחבת הנגישות של תעשיות אמריקאיות לשווקים באפריקה, הרחבת פעילות תקשורת אמריקנית ביבשת (כ"משקל נגד" למבצעי תודעה סיניים), מעקב צמוד אחרי הפעילות הצבאית, הפוליטית, הכלכלית והתקשורתית של בייג'ין בשטחה וכן השקעות בחברה האזרחית ובפיתוח מנהיגות דמוקרטית.[12]
גם סוגיות האקלים והבריאות העולמית, שביידן רואה בהן איום מרכזי על עתיד האנושות, יתפסו מקום מכובד במדיניות האמריקנית מול אפריקה. היות שמדובר באיומים חוצי-גבולות, טוען ביידן, ניתן להתמודד עמם רק באמצעות קואליציה חוצת-גבולות. בהתאם לתפיסה זו הודיע הנשיא כי ארה"ב תרכוש חצי מיליארד מנות חיסון לקורונה ותתרום אותן למדינות העניות בעולם, רבות מהן באפריקה.[13]
כמו כן, קרא ביידן להרחבת שיתוף הפעולה עם מוסדות רב-לאומיים באפריקה, ובראשם האיחוד האפריקאי והמרכז לבקרת ומניעת מחלות באפריקה (Africa CDC), וכן לשילוב כלכלות מתפתחות במאמץ האקלים.[14] לפסגת האקלים הווירטואלית שהוביל ביידן בסוף אפריל הוזמנו מנהיגי הרפובליקה הדמוקרטית של קונגו, גבון, קניה, ניגריה ודרום אפריקה, ובמהלכה הודיע הנשיא כי היעד העולמי להשקעה בהשתתפות מדינות מתפתחות במאבק האקלים יעמוד על מאה מיליארד דולר בשנה.[15]
הסוגיה השלישית שתעמוד בליבת יחסי ארה"ב-אפריקה היא הלוחמה בטרור, בדגש על צפון אפריקה והסאהל (ובפרט בורקינה-פאסו, מאלי וניז'ר).[16] אף שסוגיה זו כבר אינה מדורגת גבוה בסדר העדיפויות של הממשל האמריקאי כמו המאבק בשינויי אקלים או התחרות עם סין, היא עדיין גורם מרכזי בעיצוב מדיניות ארה״ב באפריקה. פיקוד אפריקה של צבא ארה"ב (AFRICOM), האמון על כל שטח היבשת למעט מצרים, צפוי להמשיך לשמר נוכחות ביבשת. פעילותו מתמקדת בהבטחת חופש השיט (מיצרי באב אל-מנדב וגיברלטר), אבטחת 15 השגרירויות האמריקניות ביבשת המוגדרות כמצויות "בסיכון"[17] ושיתוף פעולה עם ממשלות הנתונות להשפעה סינית.
באם ארה"ב תפעיל מאמצי לוחמה בטרור, אלו יכללו בסבירות גבוהה מעורבות צבאית בעצימות נמוכה (שיתופי פעולה עם כוחות מקומיים ידידותיים, הפעלת כטב"מים ובמקרי קצה הפעלת כוחות מיוחדים). זאת, יחד עם ממשלות ידידותיות כגון אתיופיה, שהסנאטור כריס קונס – מקורבו של ביידן – ביקר בה במרס 2021 עקב המשבר ההומניטארי במחוז טיגראי. חרף היחסים הקרובים, בעקבות הביקור הטילה מחלקת המדינה ב-23 במאי הגבלות על סיוע כלכלי ואיסורי הוצאת ויזות לפקידי ממשל באתיופיה ובאריתריאה.[18]
אם כן, שיתוף פעולה יתקיים גם עם ממשלות שאינן עומדות בסטנדרטים של זכויות אדם שאליהם שואפים האמריקאים. זאת, כיוון שהאלטרנטיבה – הפעלת כוח צבאי אמריקאי בהיקפים נרחבים – תיחשב כחציית קו אדום בציבור האמריקאי, בוודאי באפריקה, שאינה נתפסת כמרחב מרכזי בתפיסת הביטחון הלאומי של ארה"ב.
סוגיה רביעית תהיה העמקת היחסים הכלכליים בין ארה"ב למדינות אפריקה, בפרט לאור המצב המורכב אותו "ירש" ביידן מהנשיא לשעבר טראמפ. במהלך כהונת הממשל הקודם הצטמצם היקף הסחר בין הצדדים (45 מיליארד דולר ב-2020 לעומת 49 מיליארד ב-2016),[19] וההשקעות האמריקניות ביבשת פחתו (43.2 מיליארד דולר ב-2019 לעומת 49.9 מיליארד ב-2016).[20]
הפגיעה ביחסים הכלכליים בין ארה"ב לאפריקה לוותה גם בפגיעה מדינית, לאור התבטאויות פוגעניות של טראמפ (ע"ע "shithole countries") והצו שהוציא בתחילת נשיאותו שאסר על אזרחי מספר מדינות מוסלמיות, בהן סומליה, לוב וצ'אד, להיכנס לארה"ב. לעומתו, הממשל החדש ישאף להעמיק את היחסים הכלכליים ולהתגבר על המשברים האחרונים.
בחקיקת "חוק התחרות האסטרטגית" קורא הקונגרס להגביר את היכולת של עסקים אמריקאיים להתחרות באפריקה (בין היתר על ידי הסרת חסמי כניסה לעסקים קטנים ובינוניים, יצירת אקלים נוח להשקעות ומאבק בשחיתות), לכונן שיתופי פעולה בילטראליים עם ממשלות נבחרות באפריקה (אך מבלי לציין אילו) ומולטילטראליים (יחד עם "שותפים אירופיים"), ולמסד את "פסגת מנהיגי ארה"ב-אפריקה" שתתקיים מדי שנה.
הסוגייה המרכזית החמישית היא אולי החשובה ביותר בעיניו של ביידן, אך גם ללא ספק המורכבת ביותר ליישום ולקידום: המאבק על הדמוקרטיה ביבשת מול מודלים שלטוניים מתחרים, בראשם הסיני. ממשל ביידן צפוי לחזק את מרכיבי החברה האזרחית ביבשת על ידי הגדלת סיוע החוץ (ייתכן דרך ה-USAID) וכן בתמיכה בתקשורת חופשית. "חוק התחרות האסטרטגית" קורא גם להגדלת ההשקעה בתוכניות פיתוח מנהיגות, חינוך, שקיפות ומלחמה בשחיתות. אף שביידן רואה בדמוקרטיה את אבן הראשה של אסטרטגיית מדיניות החוץ שלו (כפי שתואר מוקדם יותר במאמר), הוא מביט במציאות באפריקה במבט מפוכח ומבין ומכיר את האילוצים שניצבים בפניו בתחום זה.
למותר לציין שבמקביל הממשל מתמודד עם "צלחת מלאה" באתגרים רבים, בזירות הפנים והחוץ כאחד. בהתאם, ולמרות התקוות להרחבת רכיב זכויות האדם במדיניות האמריקנית, ממשל ביידן צפוי לקדם, לפחות תחילה, מדיניות הדרגתית שתעמיד בראשה את האינטרסים האמריקאיים המיידיים: לוחמה בטרור ובלימת משברים הומניטאריים דחופים.
משמעויות לישראל
מערכת היחסים בין ארה"ב לבין ישראל ממוקדת, באופן טבעי, ביחסים הבילטראליים (בתחומי מסחר, השקעות ושיתוף פעולה מדיני) ובאתגרי המזרח התיכון. ב-2021 היחסים יתמקדו בנושא האיראני, שצפוי לעמוד בראש סדר היום, ובפרט בסוגיית הגרעין. ההימנעות של ארה"ב מהתנעת תהליך אסטרטגי לאחר סבב הלחימה האחרון בין ישראל לחמאס ברצועת עזה, תוך שהשיחות עם איראן בווינה נמשכות, היא הוכחה נוספת כי עיקר הקשב האמריקאי מוקדש לסוגיה האיראנית.
עם זאת, ישראל יכולה להסתייע בהשפעה האמריקנית ביבשת השחורה במספר תחומים: קידום נורמליזציה עם מדינות נוספות ביבשת (כאשר המועמדות המובילות הן מאוריטניה, ניז'ר, ובהינתן התייצבות משטרית – מאלי);[21] מאמצי הבטחת היציבות במרחבים שבהם יש לישראל עניין, כמו סודאן ולוב, שהיוו בעבר מקור להברחות אמצעי לחימה לארגוני טרור בעזה ובסיני, ובאזור הים האדום; וניסיונות להגביל את ההשפעה האיראנית באפריקה.
יחד עם זאת, ארה"ב לא צפויה להקדיש קשב רב לסיוע לאינטרס הישראלי באפריקה. ראשית, תכנון, תיאום והוצאה לפועל של יוזמה טרילטראלית – כגון יוזמת נורמליזציה – היא מטבעה מורכבת יותר וכוללת שחקנים רבים יותר, שהדרישות והציפיות שלהם יכולות לעכב ולסרבל אותה. ממשל טראמפ הצליח בקידום יוזמות כאלו רק כיוון שהסכים לשלם מחיר גבוה תמורתן – כזה שממשלים קודמים כלל לא העלו על דעתם. הדוגמה המובהקת היא ההכרה האמריקנית בכיבוש מערב סהרה על ידי מרוקו, בתמורה לנורמליזציה עם ישראל.
קשה לראות כיצד ביידן, שבראש סדרי העדיפויות שלו נמצאות סוגיות אחרות, יסכים לשלם מחירים דומים, בפרט לאחר שטראמפ יצר תקדים עם ״תג מחיר״ גבוה במיוחד. שנית, ההשפעה האיראנית באפריקה – שבניגוד לגרעין, לא נתפסת כאיום ביטחון לאומי בפרספקטיבה אמריקנית – לא תתפוס חלק מרכזי בסדר היום של היחסים.
מנגד, ישראל מהווה בו-זמנית "נכס" וגם "נטל" לקידום האינטרס האמריקני באפריקה. בצד ה"נכס" לישראל יכולות מוכחות בתחומים מרכזיים למדיניות המסתמנת של ממשל ביידן מול היבשת. התחום הראשון שבו יש פוטנציאל רב לשיתוף פעולה אפריקאי-ישראלי הוא המרחב הביטחוני, ובפרט הלוחמה בטרור – מודיעין, אימונים ועסקאות ביטחוניות. עם זאת, הדגש הרב שממשל ביידן צפוי לתת לשיקולי זכויות אדם במדיניותו מול אפריקה עשוי להציב אתגר בפני שיתופי פעולה "בתחום האפור", ובפרט אם ישראל תיתפס כמי שמסייעת למשטרים או לגופים המפרים זכויות אדם.
תחום נוסף שבו לישראל פוטנציאל לסייע לאינטרסים של ארה"ב, ושהסבירות שפעילותה בו תתנגש עם אג'נדת זכויות האדם שממשל ביידן מוביל נמוכה בהרבה, הוא צרכי הקיום והאקלים. ישראל תוכל למנף את היתרונות היחסיים שלה כמובילה עולמית בתחומים כמו התפלת מים, אנרגיות מתחדשות וחקלאות חכמה להעמקת שיתופי פעולה קיימים וליצירת חדשים בתחומים אלו, בפרט אם הם ישתלבו במאמץ הרחב של ממשל ביידן לקדם "Climate Action" בזירה הבינלאומית. ישראל תשכיל לעשות אם תמנף שיתופי פעולה מעין זה כדי להדגיש את ערכה לקידום האינטרסים האסטרטגיים הרחבים של ארה"ב, החורגים מהתחום הביטחוני ומהמזרח התיכון. זאת בפרט מול קהלים דמוקרטיים בארה"ב, שסוגיות האקלים וזכויות האדם תופסות מקום מרכזי בסדר העדיפויות הפוליטי שלהם.
בצד ה"נטל" קיימים מספר נושאים שבהם המדיניות הישראלית ביבשת עלולה להתנגש עם זו של ארה"ב. אלו נעים במנעד הרחב שבין מעורבות בשחיתות ובהפרות זכויות אדם (כולל, אך לא רק, במכירות אמצעי לחימה והכשרות ביטחוניות לגופים המפרים זכויות אלו) ועד פגיעה בסביבה וזיהום.
סוגיה מרכזית שעלולה להתגלות כחבית חומר נפץ היא אפשרות לשיתוף פעולה ישראלי עם סין ביבשת, בפרט בתחומים הנחשבים "רגישים" כמו טכנולוגיית מידע ותשתיות תקשורת. שיתוף פעולה מעין זה, שכבר מהווה אבן מחלוקת ביחסים הבילטראליים ארה"ב-ישראל בכל הנוגע להשקעות סיניות בישראל, ייתפס כחתירה תחת המדיניות האמריקנית הרחבה מול סין ועשוי לפגוע ביחסי בעלות הברית הוותיקות. בהתאם, על ישראל לכלכל את צעדיה היטב בכל הקשור בשיתופי פעולה עם בייג'ין ביבשת.
סיכום
בבואו לגבש מדיניות חוץ קונקרטית מול וכלפי אפריקה, ממשל ביידן מוצא עצמו בדילמה: מחד גיסא, הפוטנציאל ההולך וגובר הטמון ביבשת, לצד המרכזיות שלה בקידום שורת אתגרים גלובליים, מזמין השקעה אמריקאית רחבה ועמוקה יותר; מאידך גיסא, דחיפותן של סוגיות אחרות עלולה להשאיר את אפריקה, שוב, במקום נמוך יחסית בסדר העדיפויות של וושינגטון.
עם זאת, גישתו המולטילטראלית של ביידן; הדגש הרב שבכוונתו לתת לזכויות האדם בגיבוש מדיניות החוץ שלו; מינוין של בכירות שמכירות היטב את הזירה האפריקאית לתפקידי מפתח בממשלו; והחשיבות של היבשת לשניים מהאתגרים המרכזיים בראייתו – שינויי האקלים והתחרות האסטרטגית עם סין – צפויים להוביל להגברת התשומות האמריקאיות שיושקעו באפריקה. גם אם אלו תתקדמנה לאטן, ובשעה שצפוי שביידן יתמקד בתחילת הקדנציה רק בייצוב ובשמירה על האינטרסים האמריקניים המיידיים, ארה"ב צפויה להרחיב את המעורבות שלה ביבשת ובפרט בתחומי הבריאות, האקלים, ושיתופי הפעולה הבינלאומיים.
מבחינת ישראל, גישתו של ממשל ביידן טומנת בחובה סיכונים והזדמנויות. מתוך תפיסה כי ערכים דמוקרטיים הם מקור עוצמה אמריקאי, ממשל ביידן צפוי לשים דגש רב מבעבר (ובטח מימי קודמו) על סוגיות זכויות האדם ביבשת. בהתאם, צעד שכזה צפוי ליצור קשיים בכל הקשור לשיתופי פעולה עם שחקנים שנתפסים כבעלי רקורד שלילי בתחום זה, בעיקר בעולמות הלוחמה בטרור ובנוגע לשיתופי פעולה עם סין.
מנגד, הצבת נושא המאבק בשינויי האקלים בראש סדר העדיפויות עשוי להקל על שיתופי פעולה אזרחיים בין ישראל למדינות ביבשת ולהאיץ אותם, תוך מקסום היתרון האיכותי הישראלי בתחומים אלו. מבחינת הנורמליזציה ו"הסכמי אברהם", תמורות אמריקניות יכולות לקדם את נרמול יחסי ישראל עם מספר מדינות ביבשת.
רותם אורג הוא חוקר ומרצה בתחומי הפוליטיקה ומדיניות החוץ של ארה"ב; המייסד והעורך הראשי של Washington Express, בלוג המסקר ומנתח את הפוליטיקה, האסטרטגיה ומדיניות החוץ של ארה"ב; והמייסד של ארץ החופשיים, יוזמה לחיבור בין ישראלים ודמוקרטים על בסיס ערכים ליברלים משותפים. בעבר שימש כיועץ פרלמנטרי לחבר וועדת חוץ וביטחון, ח"כ משה (בוגי) יעלון, כעוזר מחקר במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS) וכחוקר מודיעין אסטרטגי באמ"ן. הוא בעל תואר ראשון בפילוסופיה, כלכלה ומדעי המדינה (פכ"ם) מהאוניברסיטה העברית בירושלים, עמית במכון האנסן למנהיגות (HLI) של אוניברסיטת סן-דייגו ומחבר הספר "לב ארי".
(צילום: באדיבות המחבר)
הערות:
[1] Amber Philips, “Joe Biden’s Victory Speech, Annotated,” The Washington Post, November 8, 2020.
[2] The White House, Interim National Security Strategic Guidance, March 2021.
[3] Ibid.
[4] The United States Senate, “Strategic Competition Act,” April 2021.
[5] “The World Bank in Africa,” The World Bank.
[6] Television interview for the Iowa Public Broadcasting Service, August 21, 2019.
[7] The White House, Interim National Security Strategic Guidance, pp. 7, 19.
[8] Will Green, Leyton Nelson, and Brittney Washington, China's Engagement with Africa: Foundations for an Alternative Governance Regime, U.S.-China Economic and Security Review Commission – Staff Research Report, May 1, 2020.
[9] אוריון ואחרים, המערכת הבינלאומית: בתחרות רב-קוטבית ובקשיי תפקוד, הערכה אסטרטגית לישראל 2019-2020, המכון למחקרי ביטחון לאומי, ינואר 2020. [10] https://joebiden.com/americanleadership/
[11] Ibid.
[12] Ibid.
[13] The White House, “FACT SHEET: President Biden Announces Historic Vaccine Donation: Half a Billion Pfizer Vaccines to the World’s Lowest-Income Nations,” June 10, 2021.
[14] The White House, “President Biden’s Message to African Union Summit Participants (video),” Youtube, February 5, 2021.
[15] The White House, “Remarks by President Biden at the Virtual Leaders’ Summit on Climate Session 2: Investing in Climate Solutions,” April 22, 2021.
[16] “A secure and stable Africa is an enduring American interest,” Statement of General Stephen J. Townsend, United States Army Commander, United States Africa Command, before the Senate Armed Services Committee, 30 January 2020.
[17] Ibid.
[18] The White House, “Statement by National Security Advisor Jake Sullivan on Senator Christopher Coons (D-DE) Travel to Ethiopia,” March 18, 2021;
Antony J. Blinken, “United States’ Actions To Press for the Resolution of the Crisis in the Tigray Region of Ethiopia,” Press Statement, U.S. Department of State, May 23, 2021.
[19] United States Census Bureau, “Trade in Goods with Africa,” n.d.
[20] “Direct investment position of the United States in Africa from 2000 to 2019,” Statista, December 9, 2020.
[21] אשר לובוצקי, "מי תהיה המדינה האפריקאית הבאה שתכונן יחסים עם ישראל?", הזירה, גיליון 7, 15 בפברואר 2021.