המאמרים המומלצים
  • אורי רזניק

הטיה במועצת זכויות האדם - מיתוס או מציאות?

עודכן ב: 1 דצמ 2020

הגוף הבינלאומי העיקרי האמון על קידום זכויות אדם והגנה עליהן מואשם לעתים תכופות בהטיה פוליטית נגד מדינות שונות – וישראל בראשן. מאמר זה מציע אומדן אמפירי-כמותני לבחינת גישת המועצה למשימתה העיקרית – חקירה ובדיקה של אירועים בהם קיים חשד להפרות חמורות של זכויות אדם. הממצאים מאשרים את קיומה של הטיה פוליטית מתמשכת, במיוחד נגד ישראל

מועצת זכויות האדם במושב מיוחד לחקר האירועים בפלסטין, ב-18 במאי 2018

מועצת זכויות האדם במושב מיוחד לחקר האירועים בפלסטין, ב-18 במאי 2018

Photo: UN Geneva/UN Photo/Elma Okic (CC BY-NC-ND 2.0)

דמיינו יחידה לחקירת הצתות במשטרה שחוקרת רק אחת מכל ארבע שריפות הפורצות במחוז שתחת אחריותה. מה הייתם אומרים על אותה יחידה, למשל, לו הייתם יודעים שכנגד כל שריפה שהיחידה חקרה, כמחצית מתוך השריפות שלא נחקרו היו גדולות יותר וגרמו ליותר נפגעים ונזק מאלו שנחקרו? במילים אחרות, האם ניתן לסמוך על יחידת חקירות שמתעלמת ממרבית האירועים החשודים שתחת אחריותה, ורבים מאלה שהיא בוחרת לחקור, זניחים יחסית? לכל הפחות, הייתם אומרים כי יחידה כזו אינה מקצה את משאביה באופן שהולם את אחריותה. האם אפשר לראות בה סמכות אמינה לדיווח על שכיחות ההצתות במחוזה וגוף אמין לחקירתן? מעטים ישיבו בחיוב.

מצב דומה קיים בתחום חקירת הפרת זכויות האדם בעולם. המועצה לזכויות אדם של האו"ם (UNHRC) אמונה על "קידום זכויות האדם ברחבי העולם והגנתן, וטיפול במצבים של הפרת זכויות אדם".[1] לשם הגשמת מטרה זו, המועצה (שהחליפה את הוועדה לזכויות אדם, ה-UN Commission on Human Rights, שפעלה עד 2006), מקבלת החלטות רבות בכל שנה בנושאי זכויות אדם. מאז 1963, הסמיכו המועצה והוועדה 73 גופי חקירה אד-הוקיים לחקור ולדווח על אירועים שונים ברחבי העולם.[2]

האם ניתן לראות במועצה כגוף אפקטיבי וכזה הראוי לאמון הקהילה הבינלאומית? שאלת האמינות בולטת במיוחד לנוכח המשאבים המוגבלים העומדים לרשותה והצורך לתעדף את השימוש בהם. מאחר שאין כל דרך להעריך מראש את היקף הפגיעה בזכויות אדם בכל אירוע נתון, ובהתחשב בכך שהבחירה באילו אירועים להתמקד אמורה להיערך באובייקטיביות ובלא משוא פנים, עולה השאלה האם המועצה מתרכזת באותם אירועים בעולם שהם בעלי הפוטנציאל הגדול ביותר להפרות שכאלה?[3]

הסוגיה אינה היפותטית: שאלת אמינות המועצה היא בעלת חשיבות רבה, שעלולות להיות לה משמעויות לא מבוטלות בזירה הבינלאומית. לנוכח האפשרות שממצאי חקירות והחלטות המועצה עשויים לשמש אמצעים לגביית מחיר מדיני ומשפטי ממדינות שסומנו כמפירות זכויות אדם, הטיה שיטתית בפעילות המועצה עלולה לפגוע בצורה ניכרת במדינות וביחידים. כמו כן, להטיה כזאת משמעות קשה עבור הקורבנות של הפרות זכויות אדם שהמועצה מתעלמת מהן. שאלת אמינות המועצה צריכה להיות חשובה במיוחד לקורא הישראלי אשר זכויות האדם חשובות לו: רבים הביעו ביקורת כלפי היחס שמפגינה המועצה כלפי מדינת ישראל, כפי שבא לידי ביטוי, בין היתר, בתדירות החלטותיה המבקרות את ישראל ובסגנונן, כמו גם בייחודה לרעה על ידי סעיף ספציפי בסדר היום הקבוע של המועצה.[4]

אף שסוגיית הפרות זכויות האדם רחבה יותר ממניין הרוגים, הגיוני לצפות לקשר הדוק בין ממדי הנפגעים בסכסוך נתון ובין הסבירות שהתרחשו בו הפרות של זכויות אדם

מאמר זה יציע להשיב על השאלה אם מועצת זכויות האדם מוטה פוליטית באמצעות בחינה אמפירית-כמותנית שתעמוד על היקף ההטיה בבחירת המקרים שהמועצה חוקרת. לשם כך, גיבשתי בסיס נתונים של אירועים מרחבי העולם שבהם עולה חשד להפרות חמורות של זכויות אדם. לאחר מכן, ערכתי השוואה בין חומרת האירוע – מדד שאותו הגדרתי במונחים של מספר ההרוגים (ואזרחים הרוגים בפרט), לבין אופן הטיפול בו במועצה – אם הוא נחקר או זכה להתעלמות.[5] אף שסוגיית הפרות זכויות האדם רחבה יותר מספירת הרוגים, הגיוני לצפות לקשר הדוק בין ממדי הנפגעים בסכסוך נתון ובין הסבירות שהתרחשו בו הפרות של זכויות אדם.[6] לפיכך, נתונים על מספר ההרוגים בקרב האזרחים ועל מספר ההרוגים בסך הכול יכולים לשמש כמשתנה כמותני חלופי להערכה של חשד להפרת זכויות אדם, שכאמור לא ניתן לאמתה מראש.

כיצד בחינה זו מאפשרת להעריך את עבודת המועצה? מועצה נייטרלית לחלוטין צפויה לרכז את תשומת לבה ומשאביה באירועים החמורים ביותר ובכך לשרת בצורה אופטימלית את המנדט שניתן לה. ככל שהפער בין חומרת האירוע לתשומת הלב שקיבל ממנה גדול יותר, כך המועצה מוטית יותר – אם עקב הענקת תשומת לב מועטה מדי לאירועים חמורים יחסית, אם עקב הענקת תשומת לב רבה מדי לאירועים מינוריים יחסית.

כפי שיורחב להלן, ממצאי המחקר מצביעים על הטיה עקבית ומשמעותית בבחירת המקרים אותם בחרה המועצה לחקור. הן בתקופת הוועדה לזכויות האדם (2006-1963) והן מאז הקמת המועצה לזכויות אדם במקומה (2006-), מידת ההטיה מוערכת בכ-0.5. כלומר - על כל אירוע שנחקר, מחצית האירועים שלא נחקרו היו חמורים יותר, ולהיפך. כשבוחנים את כל התקופה מ-1963 עד 2017, מידת ההטיה בולטת אף יותר, והיא מוערכת ב-0.56.[7]

עניין מדאיג נוסף הוא ההתעלמות של המועצה מרמת העצמאות השיפוטית הלאומית בבחירת המקרים הראויים לחקירה בינלאומית. עקרון המשלימוּת (complementarity) הוא שיקול מרכזי במעורבות של גופים בינלאומיים להתערב במה שנחשד כהפרות זכויות אדם. על פי עקרון זה, ככל שיש להעריך כי במדינה בה התרחשו האירועים החשודים קיימת מערכת חקירה ואכיפה אפקטיבית החותרת לגילוי האמת, מתייתר הצורך (ובמקרים מסויימים עצם הסמכות) במעורבות של מוסדות בינלאומיים.[8] על כן, ניתן היה לצפות שרמת העצמאות של מערכת המשפט של מדינה מסוימת תהווה שיקול בהחלטת המועצה לפתוח חקירה בינלאומית של חשדות להפרת זכויות אדם. במילים אחרות, בבחירתה לחקור אירוע מסוים על פני אחר, המועצה גם נותנת להבין, בין היתר, שלא ניתן לסמוך על מערכת המשפט באותה מדינה שתחקור את האירוע.

אולם, הנתונים מצביעים על כך שהמועצה מחליטה על קיום חקירה תוך התעלמות מוחלטת מרמת העצמאות השיפוטית במדינות הנחקרות.[9] לנוכח העובדה שחלק מחברות המועצה הן מדינות שבהן רמת העצמאות השיפוטית נמוכה, יש דבר מה מטריד, לפחות מבחינה מוסרית, בניסיונן להתייחס, גם אם רק במשתמע, אם ראוי או לא ראוי לתת אמון ברמת העצמאות השיפוטית במדינות אחרות. הקושי המוסרי מתעצם עוד יותר כאשר מתגלה שאירועים רבים שלא נחקרו על ידי המועצה התרחשו במדינות שבהן רמת העצמאות השיפוטית נמוכה באופן ניכר לעומת מדינות בהן בחרה המועצה להתמקד.

אשר לישראל, הנתונים מגלים הטיה מובהקת בהתנהלות המועצה, אשר מטילה צל כבד על אמינות חקירותיה. למשל, ב-2012 המועצה מצאה לנכון לחקור את "השלכות ההתנחלויות הישראליות" – "אירוע" עם 0 נפגעים בנפש, ובמקביל נמנעה מחקירת הלחימה של ממשלת פקיסטאן בארגון האיסלאמיסטי "לשקר אל-איסלאם" (2017-2007), שבו נרשמו קרוב ל-30 אלף הרוגים. מעבר למספרים, אם מביאים בחשבון שלישראל רשות שופטת מן העצמאיות ביותר בקהילה הבינלאומית, ההתמקדות המוגזמת של המועצה דווקא בישראל מעוררת חשש כבד להטיה פוליטית. יש להעניק לעובדות אלו את שימת הלב הראויה בבואנו להעריך את טיב המעורבות של המועצה בעניינים הקשורים לישראל.

כיצד מודדים הטיה פוליטית?


״הטיה״ היא מונח בעל משמעויות שונות בהקשרים שונים. לדוגמה, הטיה עשויה לייצג אומדן סטטיסטי נטול משמעות ערכית, לבטא משוא פנים במובנה המשפטי, או ללמד על העדפה או הפליה אסורה בין פרטים. במחקר זה, ״הטיה״ פירושה מדד לבחינת מהימנות התנהלות המועצה בבחירת המקרים המתאימים לחקירה בינלאומית. מדד הטיה גבוה פירושו כי לא ראוי לתת אמון בשיקול הדעת של המועצה בבחירת נושאי החקירה שלה.

במילים אחרות, השאלה שאני שואל היא כדלקמן: האם המועצה לזכויות אדם מקדישה את תשומת לבה ואת משאביה לחקר האירועים החמורים ביותר של הפרות לכאורה של זכויות אדם במסגרת תחום סמכותה?[10]

כאמת מידה כמותית ל"חומרה" (severity) של אירוע, אני נשען על מספר ההרוגים בעימותים ואירועים בינלאומיים מוכרים. אף על פי שפגיעה בחיים היא רק היבט אחד להפרת זכויות אדם, זוהי אמת מידה נייטרלית אשר קיבלה ביטוי מיוחד בדיני זכויות האדם ובדיני המלחמה. לדוגמה, מבין הערכים המוגנים באמנות ז׳נבה, בחרו מנסחי האמנה להגדיר כ"הפרות חמורות" את המעשים הבאים:

הריגת מוגן במזיד, עינויו או יחס בלתי אנושי אליו, לרבות ניסיונות ביולוגיים, גרימת-זדון של סבל רב או חבלה חמורה בגופו או בבריאותו, גירושו או העברתו שלא בהיתר או כליאת מוגן שלא בהיתר, כפיית מוגן לשרת בכוחות מעצמה אויבת או, שלילת-זדון של זכויותיו של מוגן לשפיטה הוגנת וסדירה, שנקבעה באמנה הזאת, לקיחת בני ערובה והריסתו והחרמתו של רכוש בקנה מידה רחב, שאין הכרח צבאי מצדיקן ואשר בוצעו שלא בהיתר ומתוך הפקרות (אמנת ז'נבה 1, 1949: סעיף 50).[11]

סכסוכים שבהם נרשמו אבדות בנפש הם האירועים שסביר ביותר שיתחוללו בהם מרבית הפרות זכויות האדם האמורות.[12] סעיף 4 של האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות של האו"ם (ICCPR) מתיר להגביל זכויות מוגנות בעת מצב חירום, אך אחת הזכויות הבודדות שהאמנה אוסרת להגבילן היא הזכות לחיים, המוגנת בסעיף 6. לפיכך, יש לראות בזכות לחיים זכות עליונה בדיני זכויות האדם, ואירועים שבהם יש פגיעה בהיקף ניכר בזכות זו יהיו בד״כ אירועים שיש בהם הפרות ז״א נוספות ויש לראותם כראויים לחקירה. כדי לקבוע זאת בוודאות, יש כמובן לחקור אותם, אך די בעובדה כי באירוע נתון יש דיווחים על הרוגים בהיקף ניכר כדי ליצור חזקה שהוא ראוי לחקירה.

בכל אירוע שנחקר מצוין מספר האירועים החמורים יותר שהתרחשו באותה תקופה ולא נחקרו, הן במונחים של כלל ההרוגים והן במונחים של מספר האזרחים ההרוגים

בסיס הנתונים שגיבשתי כולל את כל אירועי הסכסוך שבהם יש חשד לפגיעה בזכות לחיים משנת 1963, שבה הוועדה לזכויות אדם מינתה בפעם הראשונה גוף חוקר לבדיקת אירוע. נתוני האירועים עד לשנת 1999 נאספו מהרשימה שפרסם מילטון לייטנברג (Leitenberg, 2006) והושלמו על ידי המחבר לתקופה שבין 2017-2000 על ידי שימוש ב-GED (Georeferenced Event Dataset), מאגר הנתונים של "תוכנית נתוני הסכסוכים של אופסלה" (UCPD) באוניברסיטת אופסלה בשוודיה.[13] מערך GED מתעד את כל האירועים "שבהם שחקן מאורגן אחד עשה שימוש בנשק נגד שחקן מאורגן אחר, או נגד אזרחים, וגרם באופן ישיר למקרה מוות אחד לפחות במקום מסוים ובתאריך מסוים".[14]

על פי נתונים אלה, תועדו סך של 179 אירועי סכסוך עם נפגעים בנפש בתקופה שבין 2017-1963. עבור כל אירוע כזה, צוין אם מונתה משלחת בדיקה (Fact Finding Mission – FFM), ועדת חקירה (Commission of Inquiry – CoI), או גוף חוקר ייעודי אחר על סמך הרשימה המקוונת שבדיווחי המועצה לזכויות אדם.[15] מתוך 73 הגופים כאלו שמונו מאז 1963, 61 עסקו באירועים המתועדים ברשימה זו, 11 מתייחסים לאירועים שאינם מופיעים ברשימה, ועוד אירוע אחד עוסק בשחקן תת-מדינתי – בוקו חראם. הוספתי את 11 האירועים האלה לרשימה יחד עם נתונים על מספר ההרוגים שנלקחו ממקורות עצמאיים, ואיגדתי אותם למערך נתונים המונה 190 אירועים.[16]

כאמור, אמת המידה הראשונית לחומרת אירוע היא מספר ההרוגים הכללי. עם זאת, כדי להביא בחשבון את האזרחים ההרוגים, יצרתי מדד נוסף המעניק לכל אירוע ציון משוקלל שערכיו נופלים בתחום [0,1], המבוסס על מספר האזרחים ההרוגים ועל כלל ההרוגים:

Si מייצג את חומרת האירוע i, בעוד Fi ו-CFi מייצגים את סך ההרוגים ומספר האזרחים ההרוגים באירוע i בהתאמה. Fmax הוא הערך הגדול ביותר של מספר ההרוגים בבסיס הנתונים - 2,358,000, שתועד במלחמת וייטנאם. לפי נוסחה זו, דרגת החומרה הגבוהה ביותר האפשרית היתה ניתנת לאירוע שבו מספר ההרוגים הרב ביותר הנמדד, אילו כל ההרוגים בו היו אזרחים, כשכל יתר האירועים מדורגים באופן יחסי לאותו מקסימום. אירוע ללא הרוגים יקבל ציון 0.

אף שהנתונים על מספרי אזרחים הרוגים דלים יותר ויש להשתמש בהם בזהירות עקב פערים במידע, הם מציגים ממד נוסף שחשוב להביא בחשבון.[17] לדוגמה, בכל אחד מהאירועים המתועדים בעיראק (1999) ובבורונדי (1974), דווח על סך כולל של 100,000 הרוגים, אשר מהם 100,000 ו-80,000 אזרחים הרוגים (בהתאמה). ציוני החומרה של שני האירועים האלה חושבו כ-0.042 ו-0.038 בהתאמה, אשר משקפים את המשקל הנוסף שניתן לאזרחים ההרוגים הנוספים בעיראק.

מדד ההטיה המוצע כאן בוחן את התפלגות החקירות ביחס לרשימת האירועים. ביחס לכל אירוע שנחקר, מצוין מספר האירועים החמורים יותר שהתרחשו באותה תקופה ולא נחקרו, הן במונחים של כלל ההרוגים והן במונחים של מדד החומרה המשוקלל המעניק ביטוי לאזרחים הרוגים. אירועים כאלה נתונים להטיה שלילית (negative bias) של המועצה במובן זה שהם זוכים לתשומת הלב של המועצה, בשעה שאירועים חמורים יותר אינם זוכים לה. באופן דומה, אירוע שלא נחקר זוכה למדד דומה הבוחן את מספר האירועים שחומרתם הייתה פחותה אבל כן זכו לחקירה. אירועים כאלה נתונים להטיה חיובית (positive bias) של המועצה במובן זה שׁהמועצה מתעלמת מהאירוע ומקצה משאבים לחקירת אירועים חמורים פחות.

חישוב הממוצעים של המספרים לעיל מספק ציון כללי של הסטייה השלילית והסטייה החיובית של המועצה בתקופה המתועדת:

-d ו- +d מייצגים את ממוצעי ההטיות השליליות והחיוביות של המועצה, בהתאמה. -di הוא מספר האירועים שלא נחקרו וחומרתם גדולה יותר משל אירוע i. האות n מייצגת את סך האירועים שנחקרו על ידי המועצה. +dj מייצג את מספר האירועים שנחקרו על אף שחומרתם קטנה יותר מאירוע j. ו-m הוא סך כל האירועים שלא נחקרו. על פי ממוצעים אלו, אנחנו מגדירים את "הטיית" (Bias) המועצה, B, כ:

השוויון לעיל נובע מהעובדה שמספרן של הסטיות השליליות והחיוביות שווה, שכן כל אחת מסטיות אלו "באה על חשבון" של מקבילתה ההפוכה.

יש לשים לב שערכי B נופלים בתחום [0,1] כשהקטבים מייצגים אירועים של היעדר מוחלט של הטיה (B=0) והטיה מקסימלית ( B=1) בהתאמה. היעדר מוחלט של הטיה מייצג מצב שבו תשומת הלב של המועצה מוקדשת אך ורק לאירועים החמורים ביותר. הטיה מקסימלית מייצגת מצב שבו כל תשומת הלב של המועצה מתרכזת באירועים הפחות חמורים מכולם. ככל שהפער בין תשומת הלב של המועצה לחומרת האירועים גדל, כך הערך B קרוב יותר ל-1.[18]

הממצאים

קיבולת – נתון בולט ראשון מלמד על הגידול הניכר בשיעור האירועים שהמועצה חוקרת . בשעה שמספר האירועים גדל במשך השנים אף הוא – עובדה המשקפת בין היתר גם עלייה במספר המדינות – שיעור החקירות שנפתחו גדול יותר.[19]

טבלה 1: גופים שהמועצה מינתה וגודל המערכת על פני זמן

טבלה 1: גופים שהמועצה מינתה וגודל המערכת על פני זמן

מקורות: Leitenberg, 2006; UCDP GED dataset Global Version 18.1 (2017); UNHRC International COIs and FFMs Chronological List.

הטיה – בתקופה 2017-1963 לא נחקרו 142 מתוך 190 אירועים. ב-48 האירועים שנחקרו, המספר הממוצע של האירועים החמורים יותר (כלומר אירועים שבהם היו הרוגים רבים יותר) שלא נחקרו, לעומת האירועים שנחקרו - המייצגים את ההטיה השלילית של המועצה והוועדה - הוא 80.3 (78.6 כשמחשבים על פי חומרת האירוע). עבור 142 האירועים שלא נחקרו, המספר הממוצע של אירועים פחות חמורים שנחקרו, לעומת אירועים שלא נחקרו - המייצג את ההטיה החיובית של המועצה והוועדה - הוא 26.7 (26.1 כשמחשבים על פי חומרת האירוע).

מדד ההטיה בתקופה זו הוא 0.56. כלומר, מאז 1963 כמעט 60% מהאירועים שלא נחקרו היו חמורים יותר, בממוצע, מהאירועים שנחקרו, ולהיפך. במילים אחרות, המועצה וקודמתה התרכזו באופן לא פרופורציוני באירועים מינוריים יחסית.

בתקופה שלאחר 2006, עם הקמת המועצה במקום הוועדה, לא נחקרו 18 מתוך 37 אירועים (48.6%). ביחס ל-19 האירועים שנחקרו, המספר הממוצע של אירועים חמורים יותר שלא נחקרו, לעומת אירועים שנחקרו - המייצגים את ההטיה השלילית של המועצה - הוא 8.4 (7.8 כשמחשבים על פי חומרת האירוע).[20] ב-18 האירועים שלא נחקרו, המספר הממוצע של אירועים פחות חמורים שנחקרו, לעומת אירועים שלא נחקרו - המייצגים את ההטיה החיובית של המועצה - הוא 8.8 (8.2 כשמחשבים על פי חומרת האירוע).

תשומת הלב חסרת הפרופורציה המופנית כלפי מעשיה של ישראל מטילה צל כבד על יכולתה של המועצה לשמש גוף אמין וחסר פניות בהערכת ענייני זכויות אדם הנוגעים לישראל

מדד ההטיה של המועצה מאז 2006 הוא 0.46 (0.43 כשמחשבים על פי חומרת האירועים). תוצאה זו קרובה מאד להטיה בתקופה שקדמה ל-2006, שעומדת על 0.48 (ראו שוב הערת שוליים 7 להסבר). במילים אחרות, בממוצע ובאופן עקבי לאורך זמן, כמחצית מהאירועים שהמועצה בחרה שלא לחקור היו חמורים יותר מהאירועים שנחקרו (ולהיפך). יתר על כן, הנתונים מראים שהרפורמה והמעבר מהוועדה למועצה ב-2006 לא שיפרו באופן ניכר את רמת ההטיה הכוללת בבחירת האירועים לחקירה.

הבדל ראוי לציון בין התקופה שלפני 2006 לזו שאחריה קשור לירידה בהטיה החיובית של המועצה, כלומר חקירות רבות יותר של אירועים גדולי ממדים. לעומת זאת, ההטיה השלילית של המועצה - התמקדות מוגזמת באירועים מינוריים - גדלה משמעותית בתקופה המאוחרת יותר. אפשר לקבל מושג על השינוי, אם מסתכלים על האירועים החמורים ביותר והפחות חמורים מכולם ברשימת האירועים. לדוגמה, אירועים של 100,000 הרוגים או יותר לעומת אירועים של 500 הרוגים או פחות.

בתקופה 2005-1963, ב-35 מתוך 124 אירועים שלא נחקרו (28.2%) נרשמו 100,000 הרוגים או יותר. באותה תקופה, בארבעה מתוך 29 אירועים שנחקרו (13.8%) היו 500 הרוגים או פחות. בהשוואה, בתקופה שלאחר 2006, לא היה מקרה אחד מתוך 18 האירועים שלא נחקרו, שנרשמו בו יותר מ-100,000 הרוגים. האירוע היחיד שחצה את הקו הזה הוא מלחמת האזרחים בסוריה (2011-) ש"זכתה" ל-11 חקירות. לעומת זאת, בשישה מתוך 19 אירועים שנחקרו (31.6%) היו 500 הרוגים או פחות.[21]

לסיכום, מאז 1963, הפגינו המועצה והוועדה שאותה היא החליפה הטיה חיובית ושלילית משמעותיות, שבאו לידי ביטוי בהעלמת עין מסכסוכים חמורים רבים והתמקדות יתרה באירועים מינוריים באופן יחסי. לפני 2006 וגם לאחריה, באומדן גס, כמחצית מהאירועים שהיה ראוי לחקור לא נחקרו, וכמחצית מאלה שלא היו ראויים לקבל עדיפות חקירתית, קיבלו. ההטיה החיובית של המועצה הצטמצמה באופן דרמטי בתקופה המאוחרת יותר, בראש ובראשונה מפני שהיא חדלה להתעלם מסכסוכים מרובי הרוגים דוגמת סוריה, כפי שנהגה בעבר.[22]

לעומת זאת, ההטיה השלילית של המועצה במונחים של התמקדות מוגזמת בסכסוכים מינוריים צמחה בכ-129% מאז 2006 (מ-13.8% ל-31.6%). חלק גדול מההטיה השלילית הזאת נוגעת למדינת ישראל.

טבלה 2: הטיה חיובית ושלילית במועצה לזכויות אדם של האו"ם [23, 24]

טבלה 2: הטיה חיובית ושלילית במועצה לזכויות אדם של האו"ם

מקורות: Leitenberg, 2006; UCDP GED dataset Global Version 18.1 (2017); UNHRC International COIs and FFMs Chronological List

ההטיה של המועצה לזכויות אדם של האו"ם נגד ישראל

פלסטינים מפגינים ליד גדר המערכת ברצועת עזה ביוני 2018

פלסטינים מפגינים ליד גדר המערכת ברצועת עזה ביוני 2018. הטיה שלילית מובהקת נגד ישראל | Photo: Israel Defense Forces (CC BY-NC 2.0)

מבין המדינות ש"זוכות" לתשומת לב לא פרופורציונית מהמועצה, ישראל בולטת במיוחד. הנתונים הכמותיים מדגימים היטב את ממדי ההטיה השלילית הזאת. להמחשה, ניתן להתמקד בעשרת המקרים שבראש סולם ההטיה השלילית. בין 1963 ל-2005, שניים מתוך עשרת המקרים שבראש הדירוג מתייחסים לישראל. מאז 2006 הנתונים מובהקים עוד יותר: ישראל תופסת את שלושת המקומות הראשונים בסולם אירועי ההטיה השלילית, ומופיעה בחמישה מתוך עשרת המקומות הראשונים. במילים אחרות, מחצית מהאירועים הזניחים ביותר, שנחקרו על אף קיומם של אירועים בהם היה חשד להפרות זכויות אדם בהיקף רחב יותר, קשורים במדינה חברה אחת באו״ם - ישראל.

טבלה 3: עשרת המקרים שבראש דירוג ההטיה השלילית של המועצה, בחלוקה לוועדה/מועצה

טבלה 3: עשרת המקרים שבראש דירוג ההטיה השלילית של המועצה, בחלוקה לוועדה/מועצה

מקורות: Leitenberg, 2006; UCDP GED dataset Global Version 18.1 (2017); UNHRC International COIs and FFMs Chronological List

על רקע נתונים אלה, בלא כל קשר להטיה הכוללת המשמעותית של המועצה, תשומת הלב המופרזת וחסרת הפרופורציה המופנית כלפי מעשיה של ישראל מטילה צל כבד על יכולתה של המועצה לשמש גוף אמין וחסר פניות בהערכת ענייני זכויות אדם הנוגעים לישראל.

המסקנה הזאת זוכה למשנה תוקף כשמביאים בחשבון את עניין עקרון המשלימוּת. רמת העצמאות השיפוטית בישראל גבוהה משמעותית מזו של רוב חברות המועצה לזכויות אדם, והיא אף גבוהה בהרבה מהרמה הממוצעת של אותן מדינות שהמועצה בחרה להתעלם מאירועים שהתרחשו בהן. עובדות אלה מערערות עוד יותר את אמינותה של המועצה, כפי שמוסבר בסעיף הבא.

החברות במועצה לזכויות אדם ועצמאות שיפוטית


מועצת זכויות האדם היא גוף פוליטי ללא מנגנונים להדחת חברות מועצה אשר מוכח כי הן נוהגות במשוא פנים או נטולות יכולת למלא את תפקידן במועצה - כפי שקיים פעם רבות ביחס לגוף שיפוטי, כגון חבר מושבעים.[25] למרות זאת, ועל רקע תפקיד המועצה ושאיפתה לקדם מתן דין וחשבון על הפרות לכאורה של זכויות אדם, סוגיית הרכב המועצה היא חשובה.[26]

בהקשר זה, גורם מרכזי בהערכת החלטות המועצה ובחינת הרכבה הוא עצמאות שיפוטית. כאמור, עקרון המשלימוּת אמור להיות מרכיב חשוב בטיפול בחשד בהפרות של זכויות אדם. גופים בינלאומיים נועדו למלא תפקיד חוקר רק כשלמדינה אין תשתית משפטית לטפל בכוחות עצמה בסוגיות של הפרת זכויות אדם.[27]

עם השנים פיתחו אקדמאים שלל מדדים כמותניים להערכת עצמאות שיפוטית במדינות שונות.[28] המדד המשוקלל של לינצר וסטייטון (Linzer and Staton 2017) מהווה מדד מהימן בשל הסתמכותו על שמונה מדדים נפרדים, המבטאים היבטים שונים של המושג הלטנטי. המדד נע בין 0 (היעדר מוחלט של עצמאות) ל-1 (עצמאות מלאה).

מהשימוש במדד זה, עולה תמונה חדה של הבעייתיות הכרוכה בהחלטות המועצה לקיום חקירה נגד מדינות דוגמת ישראל, במיוחד לנוכח העובדה שבחירה לחקור מדינה מהווה אמירה שלילית משתמעת על מערכות החקירה והאכיפה בה, ובעקיפין על מערכת המשפט כולה. בין השנים 2006 ל-2012 (השנה האחרונה שקיימים לגביה נתונים), הציון הממוצע על עצמאות שיפוטית שניתן לחברות המועצה נע בין 0.51 ל-0.54.[29] מספר חברות המועצה שלהן רשות שופטת עצמאית ברמה זו או נמוכה ממנה מעולם לא ירד מ-27, ולעתים אף הגיע ל-30 (מתוך 47 חברות). לא פחות מ-12 חברות זוכות לציון 0.3 או נמוך ממנו בכל שנה נתונה.[30] כיוון שלהשגת רוב להעברת החלטות במועצה דרושות 24 אצבעות, במועצה יש לפיכך רוב קבוע ויציב של מדינות הסובלות מרמת עצמאות שיפוטית נמוכה.[31]

בשנים 2012-2006, הציון הממוצע על עצמאות שיפוטית של חברות המועצה נע בין 0.51 ל-0.54. ישראל זכתה בתקופה זו בציון שנע בין 0.94 ל-0.96

לשם השוואה, ציון העצמאות השיפוטית הממוצע בקרב מדינות ה-OECD בשנים הנדונות הוא 0.87. ישראל מדורגת הרבה מעל ממוצע ה-OECD וציונה נע בין 0.94 ל-0.96. ציון זה מעיד שמערכת המשפט שלה נמנית בעקביות עם מערכות המשפט העצמאיות ביותר בעולם.

בולטת לא פחות הרמה הנמוכה של עצמאות שיפוטית בקרב אותן מדינות המעורבות באירועים שהמועצה בחרה שלא לחקור. ציון העצמאות השיפוטית הממוצע של מדינות אלה בשנים 2012-2006 נע בין 0.34 ל-0.39. כפי שטבלה 3 מדגימה, מרבית האירועים האלה היו חמורים יותר מאירועים שבהם ישראל הייתה מעורבת. ואף על פי כן, המועצה התעלמה מאירועים חמורים יחסית, שמעורבות בהם מדינות בעלות עצמאות שיפוטית נמוכה מאוד, ולפיכך עומדים לרשותן אמצעים מוגבלים מאוד לחקור בעצמן הפרות אפשרויות של זכויות אדם.

הנתונים האלה מטילים ספק רב ביכולתה של המועצה לקבל החלטות אובייקטיביות, בפרט ביחס לישראל, מדינה שבה קיימת מערכת משפט עצמאית והפרדת רשויות איתנה.

טבלה 4: עצמאות הרשות השופטת ומועצת זכויות האדם

טבלה 4: עצמאות הרשות השופטת ומועצת זכויות האדם

מקורות: Linzer and Staton, 2015; LJI estimates dataset

מסקנות


מועצת זכויות האדם של האו"ם נוסדה כדי לפעול למען המטרה החיונית של "קידום זכויות האדם והגנתן ברחבי העולם". בעיני רבים בקהילה הבינלאומית, המועצה (וקודמתה) נהנית מהילה של יוקרה מקצועית. כתוצאה מכך, החלטותיה וממצאיה, המדווחים על ידי הגופים החוקרים השונים שהיא ממנה, זוכים להערכה לא מבוטלת בשל התפישה שהיא אובייקטיבית ונטולת פניות – תכונות שהיא מצהירה עליהן בעצמה.

עם זאת, ניתוח הנתונים על האופן שבו מקצה המועצה את תשומת לבה ואת משאביה מנפץ אשליה זו של אמינות. במצב הזה, ייתכן מאוד שהנזק שבפעולתה גדול מתועלתה לאור ביקורתה המוגזמת כלפי מדינות אחדות, בה בעת שהיא פוטרת אחרות שראויות לגינוי אמיתי. הממצאים המובאים במחקר זה מעידים על הטיה ניכרת קבועה בעבודת המועצה.

על כל גוף בינלאומי המתיימר לשאת באחריות הכרוכה בבחינה וחקירה של חברות האו״ם חלה חובת ההוכחה שהוא פועל במקצועיות ובלא משוא פנים. הטיה עקבית, שיטתית ורחבת היקף בדפוסי החקירה פוגעת במעמדו של הגוף החוקר וחותרת תחת תקפות מסקנותיו.

מבחינה זו, לפני שאפשר יהיה לתת אמון במועצה ובפירות עבודתה, דפוסי הפעולה שלה וגישתה לזכויות אדם זקוקים לשינוי מאד משמעותי, שימנע את אותה הטיה שיטתית בבחירת האירועים הנחקרים. הדבר הזה נכון באופן כללי, ועל אחת כמה וכמה ביחס לישראל.

הערה לסיום: