סוכנות הסיוע והפיתוח של ישראל פועלת על פי מדיניות שכמעט לא השתנתה מזה 40 שנה ומשוועת לתקציבים חיוניים. כדי לקיים את עצמה כלכלית ולחזור להיות הזרוע הדיפלומטית החשובה ששימשה בעבר, עליה לאמץ מודלים חדשניים של סיוע חוץ, המתמקדים בהחזרת ההשקעה ומונעים שפיכת כספים לריק
כפר שיתופי בחוף השנהב שהוקם בסיוע מש"ב, ב-1966. דרוש מעבר לפיתוח מוכוון רווח צילום: משה פרידן/לע"מ
בחודש נובמבר 2017 ביקר ראש הממשלה בנימין נתניהו באפריקה ונפגש עם 11 ראשי מדינות אפריקאיות. בעת הביקור הוא הכריז על פתיחת שגרירות ישראלית חדשה ברואנדה והציגה כ"חלק מהרחבת הנוכחות של ישראל באפריקה והעמקת שיתוף הפעולה בין ישראל לבין מדינות אפריקה".
ההתעניינות המחודשת של ישראל באפריקה, שהחלה ב-2009 עם ביקורו של שר החוץ דאז אביגדור ליברמן באתיופיה, קניה, גאנה, ניגריה ואוגנדה, עשויה להזכיר את החדירה שלה ליבשת בשנות ה-50 וה-60 של המאה הקודמת. באותן שנים בנתה ישראל הצעירה רשת מסועפת של קשרים בבירות היבשת, כדרך לדלג מעל טבעת מדינות ערב העוינות שהקיפה אותה. אחת הדרכים העיקריות להדק את היחסים עם מדינות אפריקה היתה באמצעות קשרי פיתוח וסיוע חוץ, בעיקר בתחומי המים והחקלאות. המרכז לשיתוף פעולה בינלאומי (מש"ב), סוכנות הפיתוח וסיוע החוץ של משרד החוץ, שלח באותן שנים מאות יועצים ומדריכים ליבשת.
אך בהשוואה לשנותיה הראשונות, ישראל משקיעה היום הרבה פחות בסיוע החוץ. לפי מחקר של עליזה בלמן-ענבל ושחר זהבי מאוניברסיטת תל-אביב, בשנות ה-70 שיעור תקציב סיוע החוץ של ישראל הגיע ל-0.2% מהתל"ג (תוצר לאומי גולמי); באופן יחסי, רק צרפת השקיעה באותם ימים יותר. כיום, לפי הנתונים העדכניים ביותר שפרסם ארגון המדינות המתועשות (OECD) ל-2017, ישראל מוציאה כ-0.1% מההל"ג (הוצאה לאומית גולמית) שלה על סיוע חוץ ופיתוח – אחד השיעורים הנמוכים בקרב המדינות החברות. התקציב הנמוך פוגע ביכולתה של המדינה למנף את השקעותיה במדינות היעד לצורך קידום האינטרסים הכלכליים, המדיניים והתדמיתיים שלה.
מהחשיבה הישראלית נעדר מרכיב משמעותי בתפישה המודרנית של המונח "סיוע חוץ": הכרה שרווח משותף למדינה התורמת וגם לנתרמת הוא יעד אסטרטגי לצרוך הגשמת מטרות הסיוע
ישראל רחוקה מלהיות היחידה שנאבקת כיום בקושי הגובר להשקיע, לבצע ולמנף סיוע חוץ לתועלתה. דו"ח לא רשמי מ-2015 של ועדת הביקורת התקציבית של האיחוד האירופי (Budgetary Control Committee), שפורסם ב"סאנדיי טיימס" הבריטי, מצא כי יותר מ-900 פרויקטי פיתוח וסיוע, שנתמכו על ידי האיחוד בסכום של כ-15 מיליארד אירו, מצויים בסכנת כישלון או נמצאים בפיגור משמעותי. במלים אחרות – כחצי מההשקעות של תקציב סיוע החוץ של האיחוד, העומד על יותר מ-30 מיליארד אירו, לא עומדות ביעדים. בעולם של משברים כלכליים, אוכלוסייה מזדקנת, מדדים ושקיפות ככלי עבודה, קשה לשכנע ביעילות ובנחיצות של השקעת כספי סיוע, כשמחציתם יורדים לטמיון.
את הוואקום שהותירה הנסיגה ההדרגתית של ממשלות, בעיקר מערביות, ממיזמי פיתוח וסיוע חוץ, תפסו בשנים האחרונות במידה רבה שחקנים חדשים-ישנים: ארגוני חברה אזרחית, מכוני מחקר וחברות מסחריות – וכמוהן גם מדינות חדשות בזירה, שתורמות בצורה אחרת וללא תנאים, ובראשן סין. במציאות זו של תחרות חיצונית עזה ותקציבים מידלדלים, השכילו מספר מדינות מערביות לפתח מודלים חדשים למתן סיוע חוץ, אשר משפרים את הסיכוי לקבל החזר על השקעותיהן – Return on Investment, או ROI. הגיעה העת שגם מש״ב הישראלית תסתגל למציאות החדשה ותאמץ אסטרטגיה לייעול וחיזוק מודל הסיוע והפיתוח שלה.
מגמות ושינויים בעולם סיוע החוץ
אפשר להתייחס להענקת סיוע חוץ ופיתוח כלכלי כאל כלים ל"תיקון עולם" – אבל הם קודם כל ובעיקר כלי עוצמה רכה (soft power) דיפלומטיים, שמטרתם השפעה בדרכים לא צבאיות על מדינות ושחקנים לא-מדינתיים. מצדן של המדינות התורמות, סיוע חוץ מוצלח הוא כזה המניב תשואה חברתית וכלכלית או השפעה דיפלומטית במדינת המטרה שאליה מוזרם הסיוע. דוח עדכני של ה-OECD מראה כי אף שתקציב הפיתוח של המדינות התורמות הגיע ב-2016 לשיא של כל הזמנים, הגידול אינו בא לידי ביטוי בתמיכה במדינות הנזקקות – ומרבית הכספים מושקעים בתמיכה באפיקי ביטחון והגירה, תוך הזנחת מרבית התחומים האחרים. לפי הנתונים הללו, העולם אינו מתקרב בקצב מספק למימוש יעדי האו"ם לפיתוח בר-קיימא 2030, שעמן מתכתבות כל אסטרטגיות הסיוע של המדינות התורמות.
מספר מדינות תורמות מובילות, שהפנימו בשנים האחרונות כי תקציבי הסיוע רק ילכו ויצטמקו, החלו לפתח וליישם מודלים של סיוע חוץ המבוססים על עקרון החזרת ההשקעה - ROI
במקביל לירידה הריאלית בכספים שמוזרמים ממדינות מערביות למדינות נתרמות, נרשמת גם חדירה לתחום סיוע החוץ והפיתוח של מדינות חדשות, דוגמת סין ומדינות המפרץ הפרסי, ושחקנים לא-מדינתיים כגון פילנתרופים, חברות רב-לאומיות ושותפויות בין-מגזריות. המגמה הזו מחוללת שינוי מהותי במאזן הכוחות שבין המדינות התורמות למדינות הנתרמות: אם בעבר נטו יחסי הכוחות בבירור לטובת המדינות המערביות התורמות, הרי שבעולם שבו ההיצע של מקורות הכסף גדל יחסי הכוחות בין התורמות לנתרמות מתאזן במידה מה. רבות מהמדינות שהן גם יעדי תרומות שואפות להפוך לשותפות מסחריות עיקריות של המדינות התורמות, והן פועלות באסרטיביות ובמעורבות רבה יותר בקביעת יעדי ומטרות התרומות. השינויים ביחסי הכוחות לטובת המדינות הנתרמות מעניקים להן עוצמה רבה יותר במשא ומתן מול התורמות, ומקשים על האחרונות למנף את השקעותיהן.
כבר היום ברור כי מרכיב משמעותי בתפישה המודרנית של המונח "סיוע חוץ" חסר בחשיבה הישראלית: הכרה בכך שרווח משותף גם למדינה התורמת וגם לנתרמת הוא יעד אסטרטגי לצורך הגשמת מטרות סיוע החוץ. למדינה הנתרמת מדובר במרבית המקרים ברווח כלכלי, אולם החזר על השקעה למדינה התורמת עשוי לבוא בצורת רווח מדיני, תדמיתי, וכן – גם כלכלי. ה-OECD מצא כי ניהול מושכל של סיוע חוץ יכול להביא להחזר שבין 104 ל-150 דולר על כל השקעה של 100 דולר. האפשרויות הגלומות בעולם הפיתוח לא נעלמו כאמור מעיניהם של שחקנים חדשים, ובהם חברות רב-לאומיות וגופי השקעות.
התקדמות לעידן ה-ROI: דנמרק והולנד כדוגמאות מובילות
מספר מדינות תורמות מובילות הפנימו בשנים האחרונות כי בעולם שבו תקציבי סיוע חוץ ופיתוח מצטמצמים ושיקולים כלכליים מבית מקבלים קדימות – במיוחד לאחר שני משברים כלכליים ודרישה גוברת לשקיפות – יש צורך לדרג ולתעדף את יחסי החוץ והפיתוח של המדינה. מדינות אלו החלו בהתאם לשים דגש על מודלים של סיוע חוץ ופיתוח המבוססים על עיקרון ה-ROI. הן אינן מתביישות לפתח מודלים וכלים שמניבים החזרים כלכליים, מדיניים וגם תדמיתיים. אותן מדינות מגדירות לעצמן מספר תחומים אסטרטגיים, שמתעודפים בהתאם לפי אינטרסים משותפים, חוזקות, יתרונות יחסיים ויכולת השפעה.
דנמרק, לדוגמה, באמצעות סוכנות הסיוע שלה DANIDA, מפתחת תכניות שיתוף פעולה לפיתוח על פי עיקרון של בידול (geographical differentiation) עם מספר מדינות יעד. במעגל ראשון של מדינות עניות ולא יציבות מצויות, למשל, אפגניסטאן וסומליה; קניה ואוגנדה שייכות למעגל המדינות העניות והיציבות; ודרום אפריקה ופקיסטאן נכללות במעגל המדינות בעלות כלכלה בצמיחה. לאחר שהגדירה ארבעה יעדים אסטרטגיים למדיניות הפיתוח שלה שחשובים לדנמרק ברמה הלאומית – ביטחון, הגירה, פיתוח בר-קיימא וחופש (דמוקרטיה, זכויות אדם ושוויון מגדרי) – DANIDA מפתחת תכניות בשיתוף מדינות היעד. הכלים העומדים לרשותה כוללים קרנות, תמיכה פיננסית, כלי תכנון וביצוע, ועוד.
עמוד השותפות של דנמרק וקניה באתר סוכנות הסיוע של דנמרק (צילום מסך מאתר DANIDA)
דוגמה נוספת היא הולנד, שפיתחה גם היא שיטת תיעדוף המבוססת על על שלושה מעגלים של מדינות נתמכות. במעגל הראשון נמצאות מדינות חלשות ונחשלות דוגמת אפגניסטאן, תימן ודרום סודאן – שם הדגש הוא על סיוע חוץ קלאסי, שכולל בעיקר הסרת חסמים ויצירת תשתיות. במעגל השני מצויות מדינות מפותחות יותר, דוגמת בנגלדש, בנין, אתיופיה, גאנה ואינדונזיה. מדינות אלו זוכות לתמהיל של סיוע ומסחר, שכולל פלטפורמות לשיתוף פעולה, תמיכת מעטפת ופתיחת שווקים גלובליים ומקומיים באמצעות קרנות לעידוד עסקים קטנים ובינוניים במדינות הנתרמות. במקביל, סוכנות הסיוע של הולנד תומכת בחברות הולנדיות שמעוניינות להיכנס לשיתופי פעולה עם אותם עסקים קטנים ובינוניים באמצעות התאמה של אינטרסים עסקיים. במעגל השלישי, שכולל כלכלות חזקות יותר דוגמת קולומביה, וייטנאם ודרום אפריקה, שמה הולנד דגש על מסחר והשקעה וחיזוק התעסוקה באמצעות קרנות, יוזמות משותפות ותמיכה בעסקים קטנים ובינוניים.
להשיב את סיוע החוץ הישראלי למרכז הבמה הדיפלומטית
בישראל אמונה מש"ב – יחידה הפועלת במסגרת משרד החוץ – על תחום סיוע החוץ ושיתוף פעולה בינלאומי. מש"ב שמה דגש על העברת ידע ובניית יכולות (capacity building) דרך הדרכות בארץ ובחו"ל, וייעוץ בתחומים שבהם ישראל נהנית מיתרון יחסי. מרבית הפעילות מתבצעת בתחומי החקלאות, הפיתוח הקהילתי, החינוך, הסביבה ופיתוח עסקים קטנים ובינוניים. בתחומי פעילות מש"ב ניתן למצוא גם מגדר, ניהול, רפואה ובריאות ציבורית, פיתוח כפרים וערים ומדע וטכנולוגיה.
למרבה הצער, מש"ב אינה עובדת בצורה שמתאימה למגמות בתחום סיוע החוץ והפיתוח בעולם – הדמוקרטי והפחות דמוקרטי. כתוצאה מכך, יכולותיה להשיג יעדים מדיניים, תדמיתיים, וכלכליים הולכות ומצטמצמות. ניתן לזהות שלושה פערים עיקריים.
ראשית, פער תקציבי: תקציב מש"ב – ועל כך אין עוררין – נמצא הרחק מתחת לדרישת ה-OECD. הוועדה לסיוע בפיתוח (DAC – Development Assistance Committee) של מדינות ה-OECD קבעה שיעור של 0.7% מההל"ג כיעד לתקציב הפיתוח של חברות הארגון. עם זאת, ישראל משקיעה היום (2017) רק כ-0.1% מההל"ג שלה בסיוע חוץ - כ-319 מיליון דולר. תקציב סיוע החוץ שעליו מדווחת ישראל כולל רכיבים כמו סיוע בילטרלי (בין מדינות) וסיוע מולטילטרלי (תשלומים לארגונים בינלאומיים, כולל בנקים בינלאומיים לפיתוח). בנוסף, התקציב מתחלק בין משרדי ממשלה שונים וכולל סעיפים כמו תשלומי מים שנחתמו במסגרת הסכם השלום עם ירדן. מתוך התקציב הכולל הזה, למעשה, תקציב מש"ב עומד רק על מעט יותר מ-30 מיליון ש״ח – אשר כשליש מהם מותנה הכנסה.
כדי להיכנס לליגה העולמית של מדינות תורמות ישראל צריכה להגיע לרף התקציבי הבינלאומי, אך בתקציבה הנוכחי מש"ב מתקשה למלא משימות ופעילות בסיסיות. בנוסף, תפישת ההפעלה של הסוכנות אינה מאפשרת את הגדלת תקציב, מכיוון שהיא אינה מוכוונת ROI. שנית, אי השימוש ביתרון היחסי שלנו כמדינה מובילה בתחום הסטארט-אפ: כנס דאבוס האחרון דן באופן שבו יש להטמיע פיתוחים טכנולוגיים בתחומי הסיוע והפיתוח כאמצעי מרכזי לצמצום פערים חברתיים וכלכליים בעולם. כאן, למרות היתרון היחסי הברור של ישראל כ"אומת סטארט-אפ" ודגש משרד החוץ על קידום החדשנות הישראלית, בפרט בתחומי המים ובטכנולוגיות חקלאיות,אך מש"ב אינה פורטת בתוכנית העבודה את יעדיה ומדדיה בתחום זה. שלישית, פערים בתפישת ההפעלה של מש"ב ברמה הפנים-משרדית, בין-משרדית ובין-מגזרית, ומול המדינות הנתרמות. ברמה הפנים-משרדית, תפישת ההפעלה של מש"ב אינה עדכנית, אינה מותאמת לעולם הסיוע המודרני ואינה מנצלת את כל המשאבים העומדים לרשותה. למעשה, המדיניות לא התעדכנה מאז שנות ה-70 ומתמקדת בעיקרה בהדרכות והקניית ידע, אך לא בפיתוח כלים כלכליים שיתרמו לישראל ולמדינות הנתרמות במקביל. גם מול המדינות הנתרמות, תפישת הפיתוח של מש"ב היא עדיין תפישה מיושנת של תרומה חד-כיוונית.
ברמה הבין-משרדית והבין-מגזרית, מש"ב עובדת מול שחקנים מוסדיים חזקים – משרדי האוצר והכלכלה – ומול שחקנים פרטיים שחלקם חזקים עוד יותר: ארגוני חברה אזרחית ישראליים שנמצאים בשטח, ארגונים בינלאומיים שמממנים פרויקטי ענק, וחברות רב-לאומיות ובינלאומיות עם אינטרסים כלכליים ויכולות אדירות. מש"ב טרם השתלבה באופן מלא בסביבה זו, למשל באמצעות שותפויות, ייעוץ, מכרזים משותפים, תיאום בשטח ופעילויות נוספות.
לצעוד למאה ה-21
בשנות ה-50 של המאה הקודמת הבינה ישראל הצעירה את חשיבות סיוע החוץ ככלי דיפלומטי, במיוחד ביבשת אפריקה. לאחר מלחמת ששת הימים ב-1967 ובעיקר לאחר מלחמת יום הכיפורים ב-1973, המעורבות הישראלית באפריקה ירדה כתוצאה מהחרם ומהלחץ של מדינות ערב. כבר סביב הכניסה להסכמי אוסלו בתחילת שנות ה-90, וביתר שאת בעשור האחרון, החלה ישראל לפתח מדיניות חוץ שמסתכלת מעבר לסכסוך הישראלי-פלסטיני ומכירה בקיומו של ערך מוסף ומוכח בתחומי הפיתוח שמעניינים מדינות יעד – טכנולוגיה, ביטחון, מזון, חקלאות, מים ואנרגיה ורפואת חירום.
בסיוע החוץ מעורבים שחקנים רבים והאחריות, כמו גם הביצוע, מבוזרים בין משרדי ממשלה שונים ומגזרים מגוונים. כמו כן, ישנן מגבלות תקציביות, והתחרות על כל שקל פנוי בתקציב המדינה חשופה מאי פעם לביקורת ציבורית. בעולם שכזה, כדאי לחשוב כיצד לייעל את כלי הפיתוח כך שישקפו ויתרמו לכלכלה מבית. נקודת המוצא היא שסיוע חוץ ופיתוח הם כלים דיפלומטיים, מדיניים, תודעתיים וכלכליים קריטיים למעצמה אזורית, בעיקר כזאת שנמצאת בסביבה גיאו-פוליטית שברירית ומשתנה.
מש"ב צריכה לקבל מעמד של רשות עצמאית, שיכולה להיקרא IDEA - Israel Development Agency, ועליה לעדכן את תפישת ההפעלה שלה כך שתהיה מוכוונת ROI
מכון אבא אבן לדיפלומטיה בינלאומית במרכז הבינתחומי הרצליה, שאליו אני משתייכת, ערך מחקר השוואתי של המודלים המובילים בעולם סיוע החוץ. ממצאי המחקר העלו שישנן מדינות שכבר מחזקות את הכלכלה שלהן באמצעות סיוע חוץ מבוסס ROI בסכומים המגיעים למאות מיליוני דולרים מדי שנה. במסגרת המחקר נעשתה גם התאמה של אותם מודלים לסביבה הישראלית, על מנת שניתן יהיה ליישם אותם כאן.
כדי לממש את הפוטנציאל של ישראל, מש"ב צריכה לעבור מהפך: תחילה, לקבל מעמד של רשות עצמאית, שיכולה להיקרא IDEA - Israel Development Agency. בנוסף, עליה לעדכן את תפישת ההפעלה שלה כך שתהיה מוכוונת ROI – מדינית, כלכלית, ערכית ותדמיתית. תפישת ההפעלה תהיה בעצם מבוססת על משוואת “win-win” – סיוע, מסחר והשקעות שיבוצעו באופן שבו שני הצדדים מרוויחים.
הרשות תהיה אחראית על גיבוש מדיניות סיוע, מסחר והשקעות חדשה; התאמת תחומי הסיוע והפיתוח לחוזקותיה של ישראל וליעדיה לאומיים; ייזום פרויקטים ושותפויות; ותיעדוף מדינות יעד לסיוע ופיתוח. היא תגבש כלים שמקדמים את יעדי הפיתוח של ישראל במדינות היעד ובמקביל מעודדים צמיחה כלכלית מבית (על בסיס המודלים שפיתחו דנמרק והולנד), דוגמת תמיכה פיננסית ויצירת הזדמנויות עסקיות וחוזיות לחברות ישראליות בתחומים שמקדמים את יעדי הפיתוח של ישראל; שיתופי פעולה מסחריים שמעודדים צמיחה כלכלית ותעסוקה בת-קיימא; והקמת קרן ייעודית שתומכת בהשקעות של עסקים ישראליים קטנים ובינוניים במדינות מתפתחות.
כלל ידוע אומר שאין דבר כזה עמידה במקום – מי שלא צועד קדימה, הולך למעשה אחורה. בכל הקשור לסיוע חוץ, ישראל מידרדרת לאחור בצורה קשה – מתחום שהיה גאוות המדינה בשנותיה הראשונות והניב רווחים דיפלומטיים ותדמיתיים, לנושא שמקומו פשוט נפקד ממפת האינטרסים הלאומית. עדיין לא מאוחר לעצור את התהליך ההרסני של הפגיעה בסיוע החוץ של ישראל – שגוזל ממנה, לצד רווחים מדיניים ותדמיתיים, גם מאות מיליוני דולרים פוטנציאליים. הקמת הרשות הישראלית לסיוע חוץ – IDEA – יכולה לייעל ולהוביל את תחום הדיפלומטיה הכלכלית של ישראל, ולמצב אותה כמובילה עולמית בהשגת יעדי הפיתוח של האו"ם לשנת 2030.
לאה לנדמן היא ראש תחום "דיפלומטיה 2030" במכון לדיפלומטיה בינלאומית ע"ש אבא אבן במרכז הבינתחומי הרצליה. היא בעלת חברה לייעוץ ותכנון אסטרטגי בתחומי מדיניות ציבורית, יחסים בינלאומיים וביטחון, מייסדת שותפה ויו"ר פורום "נשים בביטחון בינלאומי ישראל" (WIIS Israel) ומגישה את התכנית "השגרירים" ב-i24News בצרפתית. בעבר שימשה סגנית מנהל כנס הרצליה במרכז הבינתחומי ועמיתת מחקר במכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS). בעלת תואר ראשון בהצטיינות בהיסטוריה ומדעי המדינה מאוניברסיטת תל-אביב ותואר שני ביחסים בינלאומיים מה-London School of Economics.
(צילום: באדיבות המחברת)
Comments