הסכמי הנורמליזציה שנחתמו ב-2020 מאפשרות למעצמות ביניים כמו ישראל, איחוד האמירויות והודו לשתף פעולה דרך מסגרות "מינילטרליות" – שותפויות מוגבלות וממוקדות מטרה. החיבורים בתחומים כמו טכנולוגיה, קיימות ואנרגיה יכולים לשדרג את מעמדן האזורי – בתנאי שיקפידו להתרחק מסוגיות של ביטחון לאומי
מעצמות הביניים באסיה ובמזרח התיכון נמצאות בחודשים האחרונים בבעיה אסטרטגית מורכבת. המתיחות הגוברת בין ארה"ב לרוסיה על רקע הפלישה לאוקראינה, ובין ארה"ב לסין במיצרי טייוואן, אילצה מדינות בשני האזורים לשקול מחדש את עמדותיהן האסטרטגיות, מבלי להידרש לבחור צד בתחרות בין מעצמות העל.
כדי לשמור על האינטרסים שלהן במציאות חדשה זו, החלו כמה ממעצמות הביניים הללו לחפש דרכים חדשות לשיתוף פעולה בינלאומי. אחת המסקרנות שבהן היא ייסוד שותפויות בין המזרח התיכון לאסיה – מהלך שהתאפשר כעת בזכות הסכמי אברהם משנת 2020, אשר נרמלו את היחסים בין ישראל למספר מדינות ערביות ומוסלמיות.
היחסים הבין-אזוריים מושפעים עמוקות ממדיניות החוץ של ארה"ב, שבמשך כעשור מסמנת שהיא נסוגה מהמזרח התיכון לטובת התמקדות באסיה. עם זאת, מלחמת אוקראינה-רוסיה שפרצה בפברואר 2022 הזכירה לוושינגטון שהיא אינה יכולה לצמצם את נוכחותה במזרח התיכון מבלי לסכן את האינטרסים שלה.
הסכמים מינילטרליים מסוגלים להעצים את תפקידן ואת עצמאותן האסטרטגית של מעצמות ביניים, למרות ההבדלים ביניהן
אחד המיזמים שבאמצעותם מנסה ארה"ב להישאר מעורבת באזור הוא המסגרת החדשה לשיתוף פעולה I2U2, אותה ייסדה עם הודו, ישראל ואיחוד האמירויות הערביות באוקטובר 2021 – שנה לאחר החתימה על הסכמי אברהם. ביולי 2022 נערכה פסגה וירטואלית מוצלחת של מנהיגי I2U2, בסיומה הוכרז על השקת מספר פרויקטים כלכליים משותפים בשווי 2.33 מיליארד דולר.[1]
שותפויות בין-אזוריות חדשות, כמו ה-I2U2, מספקות מודל שימושי לעיצוב הסכמים "מינילטרליים" (minilateral) נוספים, אשר הסכמי אברהם נמצאים בליבתם, במזרח התיכון ומחוצה לו. הסכמים מסוג זה יכולים להעצים את תפקידן ואת עצמאותן האסטרטגית של מעצמות הביניים, בהן ישראל ואיחוד האמירויות, למרות ההבדלים ביניהן.
מזרח תיכון חדש
המזרח התיכון, שבמשך עשורים היה חלק ממרחב ההשפעה האמריקאי, עובר בשנים האחרונות שינויים עמוקים בגלל המתחים הגוברים בין מעצמות העל. הכישלונות של ארה"ב בעיראק ובאפגניסטן, חוסר הנחישות שהפגינה כלפי משטר אסד בסוריה, התפיסה שהדומיננטיות האזורית שלה נשחקת, שלל הבעיות הפנימיות שלה ומגפת הקורונה – סייעו כולם לסין (ובאופן שונה, גם לרוסיה) להתקרב לעולם הערבי, לעתים על חשבונה של אמריקה. לנוכחות המתרחבת של בייג'ינג באזור, ובמיוחד היחסים המתפתחים שלה עם איראן, טורקיה ומדינות המפרץ הערבי, השלכות עמוקות עבור המעצמות האזוריות באזור וכן באסיה.
ההתפתחויות הגלובליות בחודשים האחרונים מראות כי ישנן מדינות במזרח התיכון ובאסיה אשר פועלות בצורה אקטיבית כדי שלא להישאב ליריבות בין מעצמות העל. כך, למשל, נמנעו בתחילת 2022 רוב בעלות הברית והשותפות האזוריות של ארה"ב מליישר עמה קו בסוגיית הפלישה הרוסית לאוקראינה. מחד גיסא, עובדה זו מצביעה על אי-ודאות וחוסר יציבות במערכת; מאידך גיסא, רצונן של מדינות אלו לשמור על עצמאות אסטרטגית מבשר גם על פתיחות גוברת לשיתוף פעולה בין מעצמות הביניים.
האירוע האסטרטגי המשמעותי ביותר שהשפיע על המזרח התיכון לפני המשבר באוקראינה היה החתימה על הסכמי אברהם בשנת 2020. מעצמות אזוריות, תחת חסותה של ארה"ב, בחרו בתחילת העשור לנרמל את היחסים ביניהן ולהרחיב באופן משמעותי את שיתוף הפעולה הכלכלי והאסטרטגי שלהן. במקביל, הן גם אותתו על נכונותן לקדם את האינטרסים שלהן מחוץ למסגרות של בריתות מסורתיות.
ההתפתחויות האחרונות במזרח התיכון, ותגובת ארה"ב אליהן, מצביעים על האטת הנסיגה האמריקאית מהאזור
הקשרים עם איחוד האמירויות, בחריין ומרוקו, וחידוש מערכות יחסים ותיקות יותר באזור באמצעות פסגת הנגב, מספקים לישראל הזדמנות חסרת תקדים להמציא את עצמה מחדש – משחקן חשוב אך יחסית מבודד, לגורם אזורי בעל השפעה. במקביל, ההסכמים גם משרתים את מדיניות החוץ החדשה של איחוד האמירויות, המבקשת לגוון את קשריה ונשענת על קידום היחסים עם אסיה, שותפת הסחר העיקרית שלה, ועם אפריקה.
בנוסף, ההסכמים הביאו לכינונה של תוכנית בילטרלית בין בחריין לישראל, שתימשך כעשור וזכתה לכותרת "אסטרגיית השלום החם המשותף" ("The Joint Warm Peace Strategy"). תוכנית זו מעודדת שיתוף פעולה בתחום החדשנות, ביטחון מזון ומים, בריאות, סחר, השקעות וחינוך. שיתוף הפעולה סייע לקדם את מינויו של נספח צבאי ישראלי לצי החמישי של הצי האמריקני המוצב בבחריין, ובכך הוסיף ממד חדש לנוף הביטחוני האזורי.
ההתפתחויות האחרונות, ותגובת ארה"ב אליהן, ללא ספק מצביעים על האטת הנסיגה האמריקאית מהמזרח התיכון. מלחמת רוסיה-אוקראינה הזכירה לוושינגטון כי למרות עצמאותה האנרגטית, היא ובעלות בריתה עדיין זקוקות לסעודיה וליצרניות אנרגיה אחרות באזור כחלופות לשוק האנרגיה הרוסי. במקביל, הסכמי אברהם – אם יקודמו בצורה חכמה ורגישה – יכולים כעת לסייע לוושינגטון לקדם את האינטרסים שלה ושל שותפותיה.
לביקורו של הנשיא ביידן במזרח התיכון ביולי האחרון היו מספר מטרות. מלבד הרגעת בעלות ברית לגבי עמדתה האיתנה בסוגיית איראן, הנשיא האמריקאי ביקש "להרוג" את התפיסה הרווחת שארה"ב מקטינה את טביעת הרגל האזורית שלה. הוא ניצל את הביקור כדי לנסות ולהסדיר את יחסיו עם הנהגת ערב הסעודית, במיוחד עם יורש העצר מוחמד בן סלמאן אל סעוד. ביידן הניח לביקורת שלו על מצב זכויות האדם בסעודיה, עודד את הנורמליזציה הסעודית-ישראלית ובחן את השינויים האזוריים האחרונים, שנגרמו במידה רבה כתוצאה מהתפיסה כי אמריקה נסוגה מהאזור.
עם זאת, בנוף גיאופוליטי המשתנה במהירות, נקרתה כעת בפני וושינגטון כעת הזדמנות פז למלא תפקיד יוצא דופן, אך חשוב, במזרח התיכון ומעבר לו: להדק את שיתופי הפעולה של מדינות האזור עם אסיה, באופן שיוכיח לשותפותיה כאן שההתמקדות הגוברת שלה באסיה אינה באה על חשבונם.
המעבר להסכמים "מינילטרליים"
בעידן שבו הסכמים דו-צדדיים (בילטרליים) מתקרבים לנקודת רוויה והסכמים רב-צדדיים (מולטילטרליים) מניבים תוצאות מוגבלות, הרעיון של הסכמים "מינילטרליים" צובר בשנים האחרונות תאוצה בעולם יחסי החוץ.[2] הסכמים אלה נחתמים על ידי קבוצות קטנות של מדינות בעלות אינטרסים משותפים, שמעוניינות לטפל יחד בבעיות ספציפיות. הם מוגבלים יותר, גמישים ולרוב גם פחות פורמליים.
ההתעניינות הגוברת בהסכמים "מינילטרליים" נולדה משילוב של מספר גורמים: ראשית, במאה ה-21, חשיבותה של יכולת צבאית כגורם מכריע בעוצמה לאומית הולכת ופוחתת, שעה שהטכנולוגיה, הקישוריות והמסחר הופכים מרכזיים יותר ויותר. הדבר ניכר באחרונה בהצלחתן של ישראל, יוון וקפריסין לקדם יחד את שותפות הגז הטבעי EastMed. הצלחה זו עומדת בניגוד להיעדר המומנטום בקידום סדר היום של קבוצות מדינות גדולות יותר, כמו הברית האסטרטגית במזרח התיכון ונאט"ו המזרח תיכוני.
שנית, מערכות יחסים חדשות בין מדינות נוטות כיום לעבר שותפויות וקואליציות לטווח קצר ובינוני, מונחות אג'נדה, על חשבון בריתות ארוכות טווח מסורתיות. ולבסוף, שותפויות מינילטרליות נובעות בעיקר מפרגמטיות כלכלית ואינן מונחות על ידי בעיות פוליטיות או ביטחוניות. במילים אחרות, מדינות מבינות כי ריבוי הסכמים בילטרליים כלכליים עלול ליצור מצב שבו הן מתחרות על אותו נתח מהעוגה עם מדינות אחרות, בעלות מומחיות ואינטרסים דומים; לעומת זאת, אם ישתפו פעולה במסגרת הסכם מינילטרלי ויאגמו את משאביהן, הן יוכלו לצמצם כפילויות ולהרוויח.
חייל מארינס אמריקאי מחפה על כוח של המשמר הנשיאותי של איחוד האמירויות בתרגיל משותף במפרץ ביוני 2021. מסגרות מינילטרליות עלולות להיפגע אם ייאלצו לעסוק בענייני ביטחון |U.S. Marine Corps photo by Sgt. Benjamin McDonald (public domain)
חידוש במזרח התיכון
הסכמי אברהם הם הרקע להרחבת מערכת היחסים המשולשת ישראל-ארה"ב-איחוד האמירויות לכדי ההסכם המינילטרלי הרשמי-למחצה I2U2. הדבר אירע כאשר כאשר הודו – שותפת מפתח של כל שלוש המדינות – הוזמנה להצטרף אליהן.[3] "שותפות לעתיד", התואר שהוענק ל-I2U2, נוסדה רשמית באוקטובר 2021, שנה לאחר החתימה על הסכמי אברהם. המסגרת החדשה מתמקדת במפגש בין הון, טכנולוגיה, חדשנות והשוק. שיתוף הפעולה של החברות בקבוצה הואץ לאחר פרוץ מלחמת רוסיה-אוקראינה – פסגת שרי החוץ שלהן נערכה בישראל במרץ 2022, וכעבור ארבעה חודשים התקיימה פסגת המנהיגים הווירטואלית.
בעוד ארה"ב היא הדבק המלכד את המועדון, שלוש החברות האחרות הן מעצמות ביניים עולות בזכות עצמן, עם תוצר מקומי גולמי משולב של כארבעה טריליון דולר. השאיפה האסטרטגית של הודו משתלבת היטב עם זו של "אומת הסטארט-אפ" הישראלית והאסטרטגיה הכלכלית והדיפלומטית הבינלאומית השאפתנית של איחוד האמירויות. יחד, השלוש יכולות ליצור שותפויות משלהם, עם מעורבות אמריקאית או בלעדיה. כך, לדוגמה, חתמה איחוד האמירויות במחצית הראשונה של 2022 על הסכמים כלכליים בילטרליים נפרדים עם ישראל ועם הודו. עם זאת, דרך ה-I2U2, הן יכולות לשתף פעולה בקידום אינטרסים דומים ותוך היעזרות במומחיות של כל אחת מהן, במקום להתחרות זו בזו. באופן הזה, הן יכולות גם להוסיף לשיתוף הפעולה שלהן מנגנונים שותפות חיצוניות, כמו יפן ודרום קוריאה.
כל ניסיון חיצוני לגרום לחברות I2U2 לאמץ עמדה נגד סין או איראן (או שתיהן) עלול לפגוע בשותפות
ה-I2U2, לעומת זאת, אינה מכוונת נגד סין או איראן (לפחות לעת עתה) ומתמקדת בשיתוף פעולה כלכלי. למעשה, כל ניסיון חיצוני שיופעל על קבוצה זו, או על קבוצות דומות, לגרום להן לאמץ תפיסה נגד סין או איראן (או שתיהן) עלול לפגוע בשותפות. זאת, כיוון שלאיחוד האמירויות, דרום קוריאה, הודו, יפן, ישראל וארה"ב תפיסות שונות לגבי אופן ההתנהלות מול בייג'ינג וטהראן.
גישה פרגמטיות זו באה לידי ביטוי כאשר חברות ה-I2U2 לא הניחו להבדלים הגיאו-פוליטיים שלהן לפגוע בגיבוש שותפויות כלכליות אסטרטגיות (אם כי אין לראות בכך נכונות לוותר על האינטרסים הביטחוניים שלהן, כפי שהם תופסות אותן). תחת זאת, הארבע התמקדו בפיתוח פתרונות משותפים לאתגרים אזוריים וגלובליים כגון ביטחון תזונתי, חלל, אנרגיה ירוקה וטכנולוגיה רפואית.
אג'נדה כלכלית כזו עשויה גם לאפשר ל-I2U2 לצמוח במהירות, בניגוד להתפתחות האיטית של ה-Quad. לשם המחשה: מנהיגי ה-Quad נפגשו לראשונה ביפן במאי 2022 – כ-15 שנים לאחר הקמתה הרשמית של הקבוצה. לעומתה, הפסגה הראשונה של I2U2, אף שהתקיימה באופן וירטואלי, נערכה פחות משנה לאחר כינונה.
פסגת I2U2 ביולי 2022 גם הולידה הסכמים לאיגום משאבים לטובת מודרניזציה של תשתיות, הרחבת הקישוריוּת בין מדינות המזרח התיכון, קידום סטארט-אפים ופיתוחים לתעשיות, מציאת פתרונות חדשים לטיפול בפסולת, עידוד פיתוחן של טכנולוגיות ירוקות ושיפור בריאות הציבור. במהלך הפסגה התחייבה איחוד האמירויות להשקיע שני מיליארד דולר בפיתוח סדרה של פארקי מזון משולבים במספר מדינות בהודו, במטרה לשפר את הביטחון התזונתי בהן. יתר על כן, סוכנות הסחר והפיתוח האמריקאית הסכימה להשקיע 330 מיליון דולר בפרויקט אנרגיה מתחדשת במדינת גוג'ראט בהודו. המגזרים הפרטיים בארה"ב ובישראל יספקו בתורם פתרונות חדשניים להבטחת קיימותם של הפרויקטים הללו. [4]
אף שהתחלתה של I2U2 מבטיחה, ניתן לעשות יותר כדי לחזק את יסודות הקבוצה הנחשונית הזו. למשל, ארה"ב יכולה לקדם הסכם סחר משולש על בסיס הסכמי השותפות הכלכליים המקיפים שחתמה באחרונה איחוד האמירויות בנפרד עם ישראל ועם הודו – או אפילו לשדרג אותו להסכם סחר מרובע על בסיס ה-I2U2. צעדים מסוג זה יכולים לשחרר צווארי בקבוק שנגרמים עקב רגולציה מכבידה, ובכך להרחיב עוד יותר את היקף הסחר הגדל בין השלוש.
ארה"ב יכולה לשחק תפקיד מכריע
הצלחת פסגת I2U2 היא נקודת ציון משמעותית עבור עתידן של שותפויות מינילטרליות, שכן היא עשויה לעודד את הקמתן של קבוצות דומות בעתיד. למעשה, מאמצים כאלה מול שותפות אחרות של מדינות I2U2, כמו יפן ודרום קוריאה, כבר בעיצומם. [5]
אחד הרעיונות המבטיחים להתנעת הסדרים מינילטרליים חדשים הוא הקמת "קרן כלכלה כחולה" (Blue Economy) על ידי ישראל, איחוד האמירויות ומספר שותפות באסיה. "כלכלה כחולה" היא גישה חדשנית לניצול הפוטנציאל הכלכלי של האוקיינוסים בשיטות בנות קיימא. צעד זה יכול להשפיע באופן חיובי על נושאים גלובליים כמו נייטרליות פחמן, אנרגיה ירוקה ואבטחת אנרגיה, באמצעות פתרונות בינה מלאכותית.[6]
רעיון נוסף הוא תכנון כלי שפה רובוטי בערבית – "צ'אט-בּוט" – שיתמוך בחקלאות באזור. הצ'אט-בּוט יסייע לחקלאים במזרח התיכון לפתור בעיות ולהגדיל יבולים, במטרה להפחית את התלות ביבוא ולהגביר את הביטחון התזונתי באזור. מכיוון שהמגזר הפרטי ממלא תפקיד מרכזי בקידום שיתוף פעולה כזה, מספר מכוני מחקר וארגוני חברה אזרחית מתכננים סדרה של מפגשים עסקיים חוצי-אזוריים, שתושק באיחוד האמירויות.
על ידי זניחת ההתעסקות בביטחון ובמשחקי סכום-אפס המאפיינים את היריבות הבין-מעצמתית, הסכמי אברהם מעניקים הזדמנות לקדם אג'נדה בינלאומית חיובית
ארה"ב יכולה למלא תפקיד מכריע בקידום סדר היום הזה על ידי הרחבת המסגרת הכלכלית בהודו-פסיפי (IPEF), הכוללת כיום 12 מדינות אסיאתיות, ולהזמין גם את ישראל ואיחוד האמירויות (כמו גם מדינות נוספות מהמפרץ) להצטרף אליה. אף שצעד כזה נחשב שאפתני מאוד, הוא עשוי לשלוח איתות ברור למזרח התיכון ולאסיה כי וושינגטון מכפילה את מאמציה להבטיח שהמזרח התיכון יישאר חלק קריטי במדיניות החוץ שלה.
לעומת זאת, אם ארה"ב לא תקדם יוזמות אסטרטגיות כאלה, היא תתרום לחיזוק התפיסה הרווחת על המשך נסיגתה מהמזרח התיכון. יתר על כן, היא עלולה להניע את מעצמות הביניים האזוריות להקים קבוצות סגורות בהשתתפות סין, אך תוך מידורה של ארה"ב. מסגרת קיימת כזו היא ה-Regional Comprehensive Economic Partnership. התפתחויות כאלה ישחקו עוד יותר את הרלוונטיות וההשפעה של ארה"ב בשני האזורים. [7]
תנו למדינות האזור להוביל
מעצמות הביניים באסיה ובמזרח התיכון מפתחות כיום את האוטונומיה האסטרטגית שלהן באורח חסר תקדים. אף שכל אחת מהן תמשיך לקדם את הביטחון הלאומי שלה באופן עצמאי, או במסגרות אחרות, הסדרים מינילטרליים כמו I2U2 הם דרך מבטיחה לפיתוח כלכלי ולשיתוף פעולה טכנולוגי בעולם המשתנה במהירות. עם זאת, הן יצליחו רק אם ישכילו להתרחק מסוגיות של ביטחון.
על ידי זניחת ההתעסקות במלחמה ושלום ובמשחקי סכום-אפס המאפיינים את היריבות הבין-מעצמתית, הסכמי אברהם מעניקים הזדמנות חשובה לקדם אג'נדה בינלאומית חיובית שתקרב את אסיה והמזרח התיכון. הצלחתה תאפשר למעצמות אזוריות להגביר את שיתוף הפעולה ביניהן ולקבוע יחד סדר יום המתמקד בנושאים אזוריים וגלובליים בעלי עניין משותף.
הודו, ישראל ואיחוד האמירויות כבר החלו לעצב את הדרך החדשה הזו לשיתוף פעולה ואחרות עשויות להצטרף אליהן בקרוב. במקביל, הצלחת דרך זו תאפשר לארה"ב, כיום "היפר-מעצמה",[8] להישאר שחקן רלוונטי באזור דינמי, מבלי לוותר עליו לחלוטין לטובת סין.
ד"ר גדליה אפטרמן הוא ראש התוכנית למדיניות אסיה, מכון אבא אבן לדיפלומטיה בינלאומית באוניברסיטת רייכמן, ישראל.
ד"ר נארייאנאפה ג'נרדהאן הוא עמית מחקר בכיר, האקדמיה הדיפלומטית של אנואר גרגש, אבו דאבי, ועמית שאינו תושב, המכון הערבי של מדינות המפרץ בוושינגטון.
הערות:
[1] Asit Ranjan Mishra, “UAE, US to invest $2.3 billion in India under the framework of I2U2,” Business Standard, 15 July 2022. https://www.business-standard.com/article/economy-policy/uae-us-to-invest-about-2-3-billion-in-india-under-the-i2u2-plans-122071401335_1.html
[2] Aarshi Tirkey, “Minilateralism: Weighing the Prospects for Cooperation and Governance,” ORF Issue Brief No. 489, September 2021. https://www.orfonline.org/research/minilateralism-weighing-prospects-cooperation-governance/
[3] Kabir Taneja, Ed., “The New US-Israel-UAE-India Minilateral in a Changing West Asia,” ORF Special Report No. 169, November 2021. https://www.orfonline.org/research/the-new-us-israel-uae-india-minilateral-in-a-changing-west-asia/
[4] פארקי מזון אלה ישלבו טכנולוגיות אקלים חכמות כדי לחסוך במים; ישתמשו במקורות אנרגיה מתחדשת (רוח ושמש), שיתוגברו במערכת אחסון אנרגיה בסוללות; ויפחיתו בזבוז מזון. הפרויקט צפוי לסייע להודו לצמוח כמרכז שרשרת אספקה עולמית עבור מגזרי המזון והאנרגיה המתחדשת. באופן ספציפי, פרויקט האנרגיה המתחדשת יסייע להודו לעמוד ביעד האקלים והאנרגיה שלה – 500 מגה-וואט של קיבולת ממקורות דלק שאינם מאובנים – עד 2030.
[5] Narayanappa Janardhan, Gedaliah Afterman, Mohammed Baharoon, and Il Kwang Sung, “Time to incubate a UAE-Israel-Korea partnership,” Gulf News, 7 July 2022. https://gulfnews.com/opinion/op-eds/time-to-incubate-a-uae-israel-korea-partnership-1.89050840.
מכון אבא אבן לדיפלומטיה בינלאומית בישראל והמכון לדיפלומטיה ע"ש אנואר גרגש באיחוד האמירויות מובילים יחד מספר יוזמות במסלול Track II לבחינת שותפויות מסוג זה עם מדינות מובילות במזרח אסיה.
[6] Gedaliah Afterman, Mohammed Baharoon, Narayanappa Janardhan, “Is a Blue Economy the Future of Mid Eat Asia Partnerships?" Jerusalem Post, 3 August 2022. https://www.jpost.com/opinion/article-713873
[8] Tunku Varadarajan, "The Four Ages of American Foreign Policy’ Review: The Ascent to Hyperpower,"The Wall Street Journal, 28 June 2022. https://www.wsj.com/articles/the-four-ages-of-american-foreign-policy-review-the-ascent-to-hyperpower-11656454270