היעדר הסכמה על הגדרה אחידה לתופעת הטרור מאפשר למדינות מסוימות לתמוך בו ובמקביל להתנגד לו. הגדרת עבודה אובייקטיבית לתופעת הטרור, ואימוצה על ידי ארגונים מדינות, יוציאו את האוויר מהקלישאה ההרסנית על פיה "טרוריסט בעיני אחד הוא לוחם שחרור בעיני אחר", ויסייעו לקדם את המאבק הגלובלי בטרור
אימון של יחידת הלוט"ר של צה"ל, ב-2016 | Photo: Israel Defense Forces/Pvt. Eden Briand, IDF Spokesperson's Unit (CC BY-NC 2.0)
ב-30 ביוני השנה התקיים בווילפנט שבצרפת כנס של "מועצת ההתנגדות הלאומית של איראן" (NCRI) - ארגון גג המאגד גולים איראניים וארגוני אופוזיציה שונים, בראשותה של מרים רג'וי, הפועלים להפלת המשטר האיראני. בכנס של ארגון זה, המהווה למעשה את הזרוע הפוליטית של ארגון "המוג'אהידין ח'לק", השתתפו בין השאר גם שרים ממדינות ערב, אירופה וארה"ב, כמו גם ראש העיר ניו יורק לשעבר ומקורבו של נשיא ארה"ב, רודי ג'וליאני.
מספר ימים לפני הכנס ביצעו גורמי הביטחון הבלגיים חמש פשיטות ברחבי המדינה כדי לסכל פיגוע שתוכנן נגד משתתפיו. בפשיטות נעצרו בעל ואישה, אזרחים בלגים ממוצא איראני, שבמכוניתם נמצאו 500 גרם חומר נפץ מסוג TATP ומנגנון הפעלה. בצרפת נעצרו שלושה חשודים נוספים ובעיר אסכפנבורג בגרמניה נעצר אסדואללה אסאדי, דיפלומט משגרירות איראן בווינה, שככל הנראה הפעיל את הרשת שעמדה להוציא אל הפועל את הפיגוע.
נראה כי הפיגוע תוכנן והוכן על ידי פעילים מ"כח קודס" של משמרות המהפכה האיראניים, כחלק ממגמה עדכנית לעשות שימוש בתאים רדומים ברחבי אירופה לצורך ביצוע התנקשויות בחיי גולים איראניים ובמנהיגי מדינות ערב הסוניות ומדינות המערב. על פי תחקיר של בלוג המודיעין "אינטלי-טיימס", אסדואללה בן ה-47 היה למעשה ראש תחנת המודיעין האיראני בווינה, שם הוא הוצב בשנת 2014. הוא נעצר בגרמניה בעת שעשה את דרכו לבריסל או לפריז במסגרת ההכנות האחרונות לביצוע הפיגוע. בלגיה, על פי הפרסום, נבחרה כמדינת בסיס לצורך ההתארגנות הלוגיסטית של חוליות הטרור האיראניות שהשתקעו כמהגרים בבריסל, באנטוורפן, במונס ובלוז-אן-היינאו. במקביל למעצרים גירשה הולנד שני דיפלוטים איראנים מארצה, לאחר שאלה נחשדו בפעילות ריגול.
בהתייחסו למעצר חולית הפיגוע אמר ראש הממשלה בנימין נתניהו: "באותו שבוע, וזה דבר מדהים, המדינות האלה הזמינו את רוחאני להשתתף בפגישה. אבל באותו זמן אותו משטר שלח תא טרור לפעולה בצרפת. מפקד המבצע היה דיפלומט איראני שמוצב בווינה. למזלנו המזימה נחשפה. בזמן שנעצרו החשודים היו בידיהם חומרי נפץ ועוד". נתניהו רמז בדבריו כי ישראל תרמה לסיכול הפיגוע באומרו: "הפיגוע סוכל ולא במקרה... מול מי שמאיימים להשמיד את ישראל אנו פועלים בעוצמה... אנו עושים זאת בזירה הבינלאומית - מבקיעים חומה אחרי חומה, ולפעמים אנחנו צריכים גם להבקיע חומות של צביעות". ראש ממשלת בלגיה, שארל מישל כתב בחשבון הטוויטר שלו "פעם נוספת, שיתוף הפעולה בין המדינות הניב פרי".
התעלמות מהצורך בהגדרה בינלאומית מוסכמת לטרור מאפשר את המשך הצביעות הבינלאומית, שבמסגרתה ניתן לתמוך בטרור ולהתנגד לו בעת ובעונה אחת
התגובה האיראנית לא איחרה לבוא. איראן זימנה לשיחות נזיפה את שגרירי הולנד, צרפת, גרמניה ובלגיה. דוברים איראנים אמרו בהקשר זה כי "במקום לגרש דיפלומטים איראנים, ממשלת הולנד צריכה להסביר מדוע היא מעניקה מחסה לחברי ארגון טרור". שר החוץ האיראני מוחמד ג'וואד זריף התייחס למעצרים ברחבי אירופה בציוץ בחשבון הטוויטר שלו: "כמה נוח, בדיוק כאשר אנו מתחילים ביקור באירופה, נחשף מבצע איראני כביכול ו'הסוכנים המעורבים' בו נעצרים".
ב-2017 התקיימה ההתכנסות השנתית של ה-NCRI בהשתתפות ג'וליאני, ג'ון בולטון, הסנאטור ג'וזף ליברמן, והנסיך הסעודי תורכי אל-פייסל. התכנסות זו גררה תגובות זעם וביקורת ציבורית ברשתות החברתיות באיראן, בטענה שמדובר בסיוע סעודי ואמריקני לארגון טרור. אלפי גולשים איראנים השוו את ה"מוג'אהידין ח'לק" לדאעש וטענו כי אין כל הבדל בין תמיכה בארגון האופוזיציה האיראני לתמיכה בארגון הטרור האיסלאמיסטי. אלה אף הוסיפו כי מדובר בצביעות מצד ארה"ב ומדינות המערב. יועצו של נשיא איראן, עלי אכבר ולאיתי, אמר לאחר הכנס בשנה שעברה כי "אירוח טרוריסטים לא יתרום לשלום האזורי והבינלאומי".
פוליטיקה של ניגודים
השתלשלות האירוע באירופה מציפה שוב את השאלה "מהו טרור?", "מהו ארגון טרור?", ובהקשר הנדון - מי צודק? האם איראן ושלוחיה ניסו לבצע פיגוע טרור על אדמת אירופה, או שבכלל מדובר בסיכול ממוקד נגד ראשי ארגוני טרור מצד הרפובליקה האיסלאמית? האם איראן היא זו שמחוללת ותומכת בטרור, או אולי זו ארה"ב ובעלות בריתה המעניקות חסות לארגון טרור?
דבר אחר ברור: המשך ההתעלמות מהצורך הגובר להסכים על הגדרה בינלאומית אחת לתופעת הטרור מאפשר בתורו את המשך הצביעות הבינלאומית, שבאה לידי ביטוי בתמיכה בטרור מצד אחד והתנגדות לטרור מצד שני, בעת ובעונה אחת. ללא הגדרה בינלאומית מוסכמת לטרור, ניתן אולי להקים בריתות ושיתופי פעולה בינלאומיים נגד טרור המשרתים צרכים פרטיקולריים ומיידיים של מדינות כאלה ואחרות, אולם לא ניתן להילחם באפקטיביות בתופעה ולקעקע אותה מהזירה הבינלאומית. הדבר מקבל משנה תוקף בעולם שבו חלק הולך וגדל מפעילות ההסתה והגיוס לטרור נעשים במרחב הווירטואלי וברשתות חברתיות, שבהן הגבולות והחוקים מטושטשים – דבר אשר יוצר קושי חדש להתמודד מול תופעות אלו.
בהיעדר הגדרת טרור ובהיעדר הסכמה בינלאומית באשר לתנאים האובייקטיביים העומדים בבסיס הגדרת ארגון זה או אחר כארגון טרור, ניתן להביא דוגמאות אין ספור להתייחסות שונה והפוכה של מדינות רבות בעולם כלפי ארגוני טרור, על בסיס האינטרסים והשקפת העולם שלהם ועל רקע היעדר הגדרה בינלאומית מוסכמת לתופעה. כך יכולה איראן לראות ב"המוג'אהידין ח'לק" ארגון טרוריסטי שיש להילחם בו, אבל באותה עת לתמוך בארגוני טרור אחרים כגון חיזבאללה וחמאס. ארה"ב, לעומתה, מגדירה את חמאס ואת חיזבאללה כארגוני טרור, אבל בשנת 2012 הוציאה את "המוג'אהידין ח'לק" מרשימת ארגוני הטרור שלה.
רבים בעולם המערבי קיבלו את ההנחה המוטעית לפיה הטרור והשחרור הלאומי הם שני קצוות של טווח לגיטימיות השימוש באלימות
באותה עת, ארה"ב משתפת פעולה ומסייעת לארגון הכורדי YPG בסוריה, המוגדר כארגון טרור על ידי תורכיה, שפועלת נגדו בסיועה של רוסיה. מוסקבה, מצדה, נלחמת בטרור הצ'צ'ני ומגדירה את ה-Congress of the Peoples of Ichkeria and Dagesta כארגון טרור, אולם הוא אינו נמצא ברשימת ארגוני הטרור של מחלקת המדינה האמריקנית - ממש כשם שחיזבאללה אינו מוגדר כארגון טרור על ידי רוסיה. מסיבה זו, צבא רוסיה נלחם יחד עם פעילי חיזבאללה נגד המורדים במשטר אסד בסוריה ורוסיה אף מספקת משלוחי נשק לאיראן ולסוריה על מנת שאלה יועברו לארגון חיזבאללה.
ועוד: קטאר מסייעת לארגון הטרור חמאס, אולם שר החוץ הקטארי קובע כי "חמאס הינה תנועת התנגדות לגיטימית". באותו זמן, קטאר נאלצת להתמודד עם סנקציות המוטלות עליה על ידי מדינות ערב בטענה שהיא מדינה התומכת בטרור. הארגון לשחרור מזרח תורכמניסטן, המשקף את המאוויים הלאומיים של האויגורים המוסלמים במערב סין, מוגדר במדינה הקומוניסטית כארגון טרור - אבל לא בארה"ב. הכת היפנית אום שינריקיו, האחראית למספר פיגועים באמצעות חומרים כימיים ביפן, נחשבת לא חוקית ברוסיה והוגדרה כארגון טרור על ידי ארה"ב וקנדה, אך לא על ידי אוסטרליה - וכן הלאה.
הקלישאה החבוטה שבמרכז הבעיה
מדוע אין הסכמה בינלאומית לגבי הגדת הטרור? האם מדובר באמת בקושי אובייקטיבי להגיע להסכמה שכזו, או שלמעשה היעדר הגדרה הינו מצב נוח לפוליטיקאים ולמקבלי ההחלטות במדינות שונות? מחד גיסא, הוא מאפשר להם להתכנס בוועידה בינלאומית זו או אחרת ולהפגין סולידריות מדומה ב-photo opportunity מתוקשר היטב, כשבפיהם מסר אחיד נגד הטרור; ומאידך גיסא, הם יכולים לעשות שימוש בהגדרה שונה לתופעת הטרור, וכפועל יוצא מכך להגדיר את הארגונים העוינים אותם כארגוני טרור ולהשמיט ממנה את אלה שתומכים בהם.
המתנגדים לכל ניסיון להגיע להסכמה בינלאומית להגדרת הטרור נתלים בדבריהם בקלישאה השחוקה, "טרוריסט בעיני אחד הינו לוחם שחרור בעיני האחר". על פניה אמרה זו היא נכונה, אולם למעשה היא מטעה ומסוכנת. רבים בעולם המערבי קיבלו את ההנחה המוטעית הזו, לפיה הטרור והשחרור הלאומי הם שני קצוות של טווח לגיטימיות השימוש באלימות. המאבק למען "שחרור לאומי" הינו לכאורה הקצה החיובי והמוצדק על פני רצף זה, ואילו הטרור מהווה את הקצה השלילי והנתעב. על פי גישה זו, לא ייתכן שארגון מסוים הינו בעת ובעונה אחת ארגון טרור ותנועה לשחרור לאומי.
כך למשל טען הסנאטור הנרי ג'קסון: "המחשבה שטרוריסט בעיני האחד הינו לוחם חירות בעיני האחר אינה מקובלת. לוחמי חירות או מהפכנים לא מפוצצים אוטובוסים שמכילים גורמים לא לוחמניים, טרוריסטים ורוצחים כן עושים זאת. לוחמי חירות לא חוטפים ושוחטים תלמידי בית ספר, טרוריסטים ורוצחים כן... "[1] גם בנציון נתניהו (אביו של ראש ממשלת ישראל) הניח מראש כי לוחמי שחרור אינם מסוגלים להוציא אל הפועל פעולות טרור. לדבריו, "בניגוד לטרוריסט שום לוחם חופש לא תקף מעולם בני אדם חפים מפשע, מעולם לא הרג בכוונה תחילה ילדים קטנים, או עוברים ושבים ברחובה של עיר, או תיירים מחוץ לארץ, או אזרחים אחרים, שגרים באזור הסכסוך... "[2]
אין כמובן כל בסיס לטענה כי לוחם שחרור לא מבצע פעולות טרור, רצח והרג. לוחמי שחרור רבים בהיסטוריה המודרנית ביצוע פשעים ופגעו באזרחים באופן מכוון. הבחנה מלאכותית זאת משחקת לידי הטרוריסטים, שטוענים כי מאחר שהם פועלים לסילוקו של מי שנחשב בעיניהם ככובש זר, הרי שהם לא יכולים להיחשב כטרוריסטים. הקלישאה "טרוריסט בעיני האחד הינו לוחם שחרור בעיני האחר" טועה ומטעה משום שההבדל בין "טרור" ל"לוחמת שחרור" אינו הבדל סובייקטיבי הנובע מנקודת ההשקפה של המגדיר, אלא הבדל שבין האמצעים למטרות של מבצעי הפיגועים. טרור הוא אמצעי להשגת מטרות שונות, שאחת מהן עשויה להיות שחרור לאומי. לפיכך, ייתכנו מצבים בהם ארגון מסוים יחתור לשחרור לאומי אך יעשה שימוש בפיגועי טרור לשם השגת מטרה זו.
Terrorism is an outrageous attack carried out either by individuals, groups or states against the human being (his religion, life, intellect, property and honor). It includes all forms of intimidation, harm, threatening, killing without a just cause…[3]
ההגדרה של הליגה המוסלמית אמנם רחבה מאוד ומכילה פעולות ומעשים חמורים ופוגעניים רבים, אולם אינה אוסרת לעשות שימוש בפעולות קיצוניות אלה כל עוד הם נועדו להשיג "מטרה מוצדקת" לכאורה. מכיוון שאין כל אפשרות ממשית להגיע לקונצנזוס בינלאומי באשר לשאלה מהי מטרה מוצדקת, דינה של הגדרה כזו להיכשל. גישה זו מהווה למעשה המשך ישיר של הטיעון המטעה לפיו הטרור הינו תופעה סובייקטיבית, התלויה במטרות המבצעים ובמידת הלגיטימיות של מטרות אלה. בדומה לקלישאה הנ"ל, הגדרת הטרור של הליגה המוסלמית מהווה ניסיון מכוון ליצור בלבול בין אמצעים ומטרות ולהכשיל בכך כל אפשרות להגיע להסכמה בינלאומית באשר להגדרת הטרור.
מדינות העולם תמיד יהיו חלוקות בינם לבין עצמם לגבי השאלה מהי מטרה מוצדקת, לגיטימית, או קדושה בשל הבדלים בהשקפת עולם, באידיאולוגיה, בתרבות, או בדת שלהן, או בשל אינטרסים לאומיים שונים. אולם הן מסוגלות להסכים על העקרון לפיו גם כאשר מטרה זו או אחרת לגיטימית בעיניהן, הרי שהשימוש בטרור לשם השגתן לעולם יהא בלתי מוצדק. על מדינות העולם לגבש לפיכך הגדרת טרור שלא תאפשר עוד הבחנה מלאכותית בין "טרור רע" ל"טרור טוב" או ל"טרור נסבל"; הגדרה שתבסס את העיקרון לפיו "טרור הוא טרור הוא טרור", ולא חשוב מי הוא המבצע אותו - מוסלמי, נוצרי, יהודי או בן כל דת אחרת.
כיצד ניתן לגייס קהילות ורבדים שונים בחברה האזרחית לצאת נגד טרוריסטים הצומחים בערוגותיהם, אם אין הסכמה לגבי מהי אותה פעילות טרוריסטית?
צעד חשוב לקראת הסכמה בינלאומית שכזו התרחש בשנת 2004, בעת במועצת הביטחון התקבלה פה אחד החלטה מספר 1566. החלטה זו מכירה בהיקף החמור של איום הטרור הבינלאומי לשלומו ולביטחונו של העולם וקוראת לממשלות לנקוט בכל צעד נדרש של לוחמה בטרור בכפוף לחוק הבינלאומי וזכויות האדם. ההחלטה מגנה כל סוג של טרור, ללא קשר למוטיבציה ולזהות המבצע העומדים מאחוריו.
למרבה הצער, גם החלטה זו פסחה על הצעד המתבקש בנושא זה, ולא הגדירה מהו טרור. ההחלטה מנסה ללא הצלחה לעקוף את המוקש הזה בכך שהיא "מזכירה כי פשעים פליליים, כולל כאלה המבוצעים נגד אזרחים המבוצעים במטרה לגרום למוות, פגיעה פיסית משמעותית, או לקיחת בני ערובה, במטרה להפיץ חרדה בקרב הקהל הרחב, או בקרב קבוצת אנשים, או אנשים ספציפיים, להפחיד אוכלוסיה או להכריח ממשלה, או ארגון בינלאומי לבצע או להימנע מביצוע פעולה, הכוללים עברות כפי שהוגדרו באמנות הבינלאומיות והפרוטוקולים המתייחסים לטרור". לצערנו זו אינה הגדרה של תופעת הטרור, אלא רק התייחסות לצבר עבירות שהוגדרו באמנות קודמות כמעשים אסורים. אולם, ההחלטה ממשיכה וקובעת בניגוד לעמדת הליגה המוסלמית העולמית כי "לא ניתן לעולם להצדיק מעשים אלה באמצעות שיקולים פוליטיים, פילוסופיים, אידאולוגיים, גזעיים, אתניים, דתיים, או אחרים".
על הצורך בקונצנזוס בינלאומי
מרבית מקבלי ההחלטות בפוליטיקה, אנשי חוק ומשפט, מומחי טרור, אנשי אקדמיה ומובילי דעה מסכימים היום כי לא ניתן להגיע להגדרה בינלאומית מוסכמת לטרור. לשיטתם, אף ניתן לוותר על המאמץ להשיג הגדרה שכזו, משום ששיתוף הפעולה הבינלאומי נגד הטרור אינו תלוי בהכרח בהגדרה כזו או אחרת, והראיה היא שמדינות רבות משתפות פעולה במאבק נגד הטרור גם ללא הסכמה על הגדרה אחת.
מול אסכולה זו סוברים התומכים בהגדרה בינלאומית לטרור, ואני ביניהם, כי קיימים תחומים רבים של לוחמה בטרור המחייבים שיתוף פעולה תוך התבססות על הסכמה גלובלית באשר להגדרת התופעה. כך, למשל, יש צורך להגיע להסכמה מהו טרור ומהם ארגוני הטרור כדי שניתן יהיה "לייבש" את המקורות הכספיים של הארגונים הללו, למנוע גיוס של פעילים חדשים לשורותיהם, ולשבש את תהליך העברת ו"הלבנת" הכספים שלהם. כיצד ניתן לעצור ולהסגיר טרוריסטים ממדינה למדינה, ולהתמודד עם מדינות וקהילות התומכות בטרור, אם אין הסכמה לגבי מהו הטרור, מהם ארגוני הטרור, ומיהם הטרוריסטים? כיצד ניתן למנוע הסתה לטרור כאשר תהליכי ההסתה והרדיקליזציה מתבצעים כיום בעיקר באמצעות האינטרנט והרשתות החברתיות, כאשר לגבולות הפיזיים אין שום משמעות בתהליכי הסתה אלה, וכאשר פעיל טרור במדינה אחת מסית רבים במדינות אחרות וקורא לבצע פיגועים במדינתם? אותו מסית עושה שימוש בשירותי אינטרנט, שמספקות חברות האינטרנט, דרך שרתים הנמצאים במדינות שונות.
מעבר לכך, טענות רבות מושמעות כיום נגד חברות המפעילות את הרשתות החברתיות כגון פייסבוק, טוויטר, אינסטגרם ועוד, על כך שהן אינן עושות לכאורה את מה שנדרש על מנת לחסום מסרי הסתה לטרור ברשתות הללו. אולם, כל עוד אין הסכמה בינלאומית בשאלה "מהי הסתה לטרור?", כל מדינה עלולה לדרוש מהחברות הללו לחסום מסרים שהם בבחינת ביקורת של גורמי אופוזיציה, קריאות למחאה עממית ולהפגנות, בטענה שמדובר במסרי הסתה לטרור. ולבסוף, כיצד ניתן לגייס קהילות ורבדים שונים בחברה האזרחית לצאת נגד טרוריסטים הצומחים בערוגותיהם, אם אין הסכמה לגבי מהי אותה פעילות טרוריסטית שלעולם אין לה הצדקה פוליטית, אידאולוגית לאומית או דתית?
כתבה ב"פוקס ניוז" על אוזלת היד של פייסבוק מול הסתה לטרור (מקור: Youtube)
הצורך בהגדרה בינלאומית מוסכמת לטרור מתעצם עשרת מונים לנוכח המהפכה הטכנולוגית המתרחשת כיום בגופי הביטחון והמודיעין. אלו מסתמכים באורח הולך וגובר על מערכות מחשבים, ביג דאטה, בינה מלאכותית (AI) ו-Machine learning לצורך השגת מידע מודיעיני סיכולי וגיבוש התרעה מודיעינית מוקדמת לפיגועי טרור. החשיבות של הסכמה בינלאומית גדלה פי כמה כאשר מערכות המודיעין מסתייעות בעיבוד של מאגרי מידע גדולים באמצעות אלגוריתמים שונים לצורך זיהוי והצבעה על טרוריסטים לפני או אחרי ביצוע הפיגועים. חברות טכנולוגיות טוענות כיום כי ביכולתן לקבוע אם אדם כלשהו הינו טרוריסט או אדם נורמטיבי על פי ניתוח התנהגות שגרתית (הליכה, דיבור, תנועה), או עיבוד נתונים ביו-טכנולוגיים, או אף על פי ניתוח תווי הפנים בלבד של חשודים או של אזרחים רנדומליים. או אז, החשיבות של הסכמה בינלאומית לגבי מהו טרור ומיהו הטרוריסט גדלה שבעתיים. כיצד ניתן לקבל קביעה של מערכת בינה מלאכותית שאדם כזה או אחר הוא טרוריסט, אם אין הסכמה בינלאומית לגבי מהו טרור ומכאן גם מיהו טרוריסט?
במאמרו How the Enlightenment Ends מזהיר הנרי קיסינג'ר משימוש שרירותי בטכנולוגית בינה מלאכותית לצרכי ביטחון ומודיעין, תוך התעלמות מדילמות אתיות הקשורות במהפכה טכנולוגית זו. הוא מביא במאמרו דוגמה של צ'אטבוט (Chatbot) בשם "תאי", שתוכנת לנהל שיחה ידידותית בשפה של צעירה בת 19 ובתוך זמן קצר התדרדר לשיחה גזענית ופוגענית. על רקע זה שואל קיסינג'ר – כיצד ניתן לגרום ל"תאי" להבין מהי שיחה "פוגענית", כאשר אין הסכמה בינלאומית לגבי המונח "פוגעני". בהשאלה ניתן לשאול את אותה שאלה לגבי המונח "טרור" - כל עוד אין הגדרה מוסכמת עבורו, לא ניתן לצפות ממערכות בינה מלאכותית ללמוד תהליכים הקשורים לטרור.
טרור: הצעת הגדרה
אין מחסור בהצעות להגדרה של טרור. כל חוקר אקדמי, מומחה, גורם ביטחוני או פוליטיקאי ישמח להציע אחת משלו, שתשקף מטבע הדברים את השקפת עולמו ולעיתים קרובות גם את עמדותיו הפוליטיות. חוקרי הטרור אלכס שמידט ואלברט יונגמן סקרו במחקרם מ-1988 יותר ממאה הגדרות כאלה לטרור.[4] אולם בניגוד להגדרות אלה, ההגדרה הנדרשת הינה הגדרה ברורה, אובייקטיבית וגלובלית; הגדרה פוליטית של המונח טרור ושל "מעשה טרור", ולא בהכרח הגדרה משפטית-פלילית לעבירת "פשע הטרור".
כהגדרה פוליטית, ההגדרה המוצעת אינה נשענת בהכרח על סעיפי חוק רלוונטיים, אמנות בינלאומיות, או על החלטות מועצת הביטחון. תחת זאת, היא מציבה עקרונות יסוד נורמטיביים שעל בסיסם כל מדינה או ארגון בינלאומי יכולים לגזור את קודקס החוקים והתקנות שלהם באמצעות המסגרות המשפטיות המתאימות. ההגדרה המוצעת אמורה לפיכך לשמש כמורה נבוכים לצורך גיבוש ההגדרות משפטיות מוסכמות באשר לפשעי הטרור.
על ההגדרה המוצעת להיות אובייקטיבית ונהירה, ולהתכתב על עקרונות היסוד של הדין הבינלאומי וערכי המוסר הגלובליים. על ההגדרה להתייחס אל תופעת הטרור כאל שיטת פעולה אסורה, תוך בידול תופעה זו מביטויים אחרים של אלימות פוליטית. על ההגדרה להתכתב גם עם האמנות הבינלאומיות והחלטות מועצת הביטחון העוסקות בהתמודדות עם הטרור, ולאפשר גיבושן של אמנות בינלאומיות חדשות והרחבת שיתופי הפעולה הבילטרליים והמולטילטרליים במאבק מול תופעת הטרור.
על פי עקרונות אלה, הגדרת הטרור המוצעת [5] היא:
הטרור הינו השימוש המכוון באלימות נגד יעדים אזרחיים על ידי ארגון תת-מדינתי או על ידי יחידים על מנת להשיג מטרות פוליטיות.
מהגדרה זו עולה כי:
הטרור הינו שיטת פעולה אסורה. ההגדרה אינה מבחינה בין הסיבות והמניעים הפוליטיים העומדים ברקע לביצוע פיגועי הטרור - בין אם הם חברתיים, לאומנים, אידיאולוגיים, מהפכניים, דתיים או אחרים - כל עוד הם אינם מניעים פליליים גרידא.
על פי הגדרה זו, ההבדל המהותי בין טרוריסטים ללוחמי חופש הינו בכך שהמושג טרור מתייחס לשיטת הפעולה של מבצעי הפעילות האלימה, ואילו המושג לוחמי חופש מתייחס למטרה אותה מנסים להשיג מבצעי הפעולה. לפיכך, גם מטרת השחרור והחופש, מוצדקת ככל שתהייה, אינה מצדיקה שימוש בטרור - דהיינו פגיעה מכוונת ביעדים אזרחיים. מעשה העונה על הגדרת הטרור לא יוכל לקבל הכשר בהיותו משרת ״שחרור״ לאומי.
ההגדרה מתכתבת עם עקרון היסוד של דיני המלחמה הבינלאומיים, הקובע כי גם במצב מלחמה השימוש המכוון באלימות נגד אזרחים אסור ומוגדר כפשע מלחמה (גם אם היריב מבצע פשעי מלחמה בעצמו).
ההגדרה מתייחסת כטרור למעשה הנעשה על ידי ישות תת-מדינתית ולפעילות של יחידים בלבד. זאת, בין השאר, משום שדיני המלחמה הנוהגים אוסרים זה מכבר על פגיעה מכוונת של מדינות באזרחים ופעולות כאלה מוגדרות כפשעי מלחמה או כפשעים נגד האנושות. ההגדרה המוצעת נשענת על אותו עקרון נורמטיבי העומד בבסיס עבירות פשעי המלחמה ופשעים נגד האנושות, האוסר על פגיעה מכוונת באזרחים.
ההגדרה כשלעצמה אינה קובעת עמדה באשר לזכותו של ארגון תת-מדינתי לעשות שימוש בפעילות אלימה לצורך השגת יעדיו הפוליטיים, אולם היא מחריגה את השימוש המכוון באלימות נגד יעדים אזרחיים מפעולות אלימות אחרות (כגון פעולות המכוונות לפגיעה ביעדים צבאיים).
ההגדרה אינה מתירה פגיעה ביעדים צבאיים ואינה שוללת את זכותה של כל מדינה להגדיר ארגונים הפוגעים ביעדיה הצבאיים כאויבים ולהילחם בהם על פי דיני המלחמה. אולם ההגדרה קובעת למעשה כי הסכנה הנובעת מפעולות הטרור חורגת מהאיום על מדינה זו או אחרת, מסכנת את שלום העולם ואת הנורמות הבינלאומיות, ומחייבת פעולה גלובלית משותפת נגד מבצעי טרור.
ההגדרה המוצעת כוללת כל פעולה של אלימות המכוונת נגד יעדים אזרחיים, ללא התייחסות לתוצאותיה (בין אם הן חמורות או קלות), למעט אלימות מילולית. מעשה הטרור הינו לפיכך מעשה מכוון ואינו רשלני במהותו, והוא עשוי להתבצע בעולם הפיסי או כפעילות סייבר במרחב הקיברנטי.
ההגדרה אינה עושה שימוש במונחים ומילות תיאור הנפוצים בהגדרות שונות, כגון:
"חפים מפשע" - ההימנעות משימוש בשם תואר זה נובע מהעובדה שבניגוד למושג האובייקטיבי והמדיד "אזרחים", "חף מפשע" הינו מושג סובייקטיבי התלוי בנקודת המבט של המגדיר.
"מטרות לא לוחמניות" (non-combatants) – בניגוד, למשל, להגדרת מחלקת המדינה האמריקאית, ההגדרה המוצעת אינה מבחינה בין יעדים צבאיים לוחמניים ולאלה שאינם לוחמניים, משום שגם מטרות "לא לוחמניות" הן עדיין מטרות צבאיות ובכל מקרה אינן מטרות אזרחיות. למרות נטיית הלב הטבעית של מי שנפגע מטרור לאמץ הגדרה מרחיבה הגורסת כי הטרור הוא פגיעה במטרות לא לוחמניות, יטענו בצדק ארגוני הטרור ותומכיהם, כי בבואם להשיג את יעדיהם לא ניתן לדרוש מהם להתעמת עם אנשי צבא רק כאשר אלה חמושים, ערוכים ומוכנים לקרב, וכי יש להעניק להם זכות להפתיע את אויביהם בכל מקום שבו הם נמצאים. כל ניסיון להגיע להגדרת בינלאומית לטרור מחייב לחתור להסכמה רחבה ככל שניתן. הגדרת הטרור כפגיעה מכוונת במטרות צבאיות לא לוחמניות לא יכולה לשמש כמכנה משותף להסכמה בינלאומית רחבה. לעומת זאת, צמצום ההגדרה תוך התייחסות לפגיעה מכוונת ביעדים אזרחיים פותר בעיה זו ומאפשר לקבוע רף מוסרי ברור שאין לחצות אותו.
איום לבצע טרור - בניגוד להגדרות רבות לטרור, בהגדרה המוצעת האיום כשלעצמו אינו מוגדר כפעולת טרור. מבחינה זו, למרות הסכנות הגלומות באיום לבצע טרור, יש להגביל את הגדרת הטרור לאיסור על ביצוע פעולות טרור, ולא לאיומים גרידא.
פעולה שנועדה לעורר פחד וחרדה - אמנם רוב פעולות הטרור נועדו להשיג מטרה זו, אולם יש פעולות טרור רבות שמטרתן המיידית הינה הרג לשמו, חבלה, השגת כופר ועוד, כאשר החרדה הנובעת מהפיגוע מהווה לכל היותר מטרה משנית בלבד. לפיכך, לא ניתן לכלול רכיב זה בהגדרת התופעה.
בלתי חוקי - בהיות ההגדרה המוצעת פוליטית במהותה, היא אינה קובעת מהו מעשה חוקי או בלתי חוקי – זו, כאמור, זכותה של כל מדינה לקבוע מהו פשע בקודקס החוקים שלה.
סיכום
ההגדרה המוצעת הינה אובייקטיבית ואינה קובעת עמדה עקרונית באשר לשימוש באלימות על ידי ישויות תת-מדינתיות לצורך השגת מטרות פוליטיות שונות; היא קצרה ומדויקת ומנוסחת באופן ברור באופן שלא מותיר אפשרות למניפולציות ופרשנויות סובייקטיביות; והיא מחריגה את הטרור מפעולות אחרות של אלימות פוליטית ומהווה בסיס המאפשר לחייב מדינות וארגונים לפעול במשותף נגד תופעה זו במנותק מעמדותיהן הפוליטיות של ישויות אלה.
ההגדרה המוצעת מאפשרת לגבש שיתופי פעולה בינלאומיים לא רק בפעילות הקשורה במניעת פיגועי הטרור עצמם, אלא גם בהסכמה על הוצאת ארגונים מחוק לחוק, מניעת הסתה לטרור, הסגרת טרוריסטים ופעילים המעורבים בטרור, התמודדות טובה יותר עם כספי טרור, וחיזוק שיתוף הפעולה המולטילטרלי המבצעי והמודיעיני נגד הטרור. היא מתכתבת עם עקרונות היסוד של הדין הבינלאומי המקובלים על רוב מדינות העולם, וכן עם האמנות הבינלאומיות ועם החלטות מועצת הביטחון שהתקבלו במשך השנים נגד הטרור.
מעבר לכך, הגדרת הטרור המוצעת – אם תאומץ על ידי ארגונים ומדינות העולם כבסיס נורמטיבי מחייב – עשויה לשנות את שיקולי העלות-תועלת הרציונליים של ארגוני טרור הפועלים בזירה הבינלאומית כיום, ולהניע אותם לנטוש את דרך הטרור (הפגיעה המכוונת באזרחים), תוך המרת פעילות טרור שלהם בפעילות אלימה מסוג אחר. זאת, כדי להימנע מהנזקים הבינלאומיים שיהיו כרוכים בהפעלת טרור ושינבעו מהגדרתו של ארגון זה או אחר כארגון טרור. ההגדרה מעצימה ויכוחים נורמטיביים הקיימים זה מכבר בקרב חלק מארגוני ופעילי הטרור ותומכיהם לגבי השאלה אם הפגיעה המכוונת באזרחים הינה פעולה לגיטימית. ולבסוף, ההגדרה תמנע שימוש מניפולטיבי והסתתרות של ארגוני טרור ושל גורמים התומכים בהם מאחורי הקלישאה לפיה "טרוריסט בעיני האחד הוא לוחם שחרור בעיני האחר".
כפי שהוסבר לעיל, רוב מדינות העולם ומקבלי ההחלטות הפוליטיים שבעי רצון מהמצב הקיים שבו אין הגדרה בינלאומית מוסכמת לטרור, משום שהוא מעניק להם מרחבי פעולה והכחשה נוחים (זאת, כמובן, על חשבון היעילות במאבק בתופעת הטרור). נראה, לפיכך, כי הדרך להשיג הסכמה בינלאומית להגדרת הטרור אינה יכולה להתבסס בהכרח על דיפלומטיה מסורתית - הסכמים בילטרליים או מולטילטרליים, אמנות והחלטות מועצת הביטחון. במקום זאת, עלינו להסתמך דווקא על דיפלומטיה חדשה וישירה - באמצעות החברה האזרחית וארגונים גלובליים, המייצגים אינטרסים על-לאומיים ובראשם ספקי האינטרנט והרשתות החברתיות. אלו, יותר מכל, זקוקים להגדרה ברורה ובלתי תלויה של התופעה על מנת לקעקע את פעילות הגיוס, ההכשרה וההסתה לטרור המבצעת על גבי הפלטפורמות שלהן.
הערות שוליים:
[1] בנימין נתניהו, מלחמה בטרור, תל אביב: ידיעות אחרונות, 2004, עמ' 18
[2] שם, עמ' 24
[3] Secretary General Makkah Al-Mukarramah, "Terrorism - The Islamic Point of View”, published by the Muslim World League, distributed by the NGO conference in Durban, South Africa, 2001
[4] Alex P. Schmidt and Albert I. Jongman et al., Political Terrorism (SWIDOC, Amsterdam and Transaction Books, 1988)
[5] בועז גנור, מבוך הלוחמה בטרור: כלים לקבלת החלטות, הרצליה: המרכז הבינתחומי, 2003
בועז גנור הוא מנכ"ל המכון למדיניות נגד טרור (ICT) ודיקאן בית הספר ע"ש לאודר לממשל, אסטרטגיה ודיפלומטיה במרכז הבינתחומי הרצליה.
(צילום: אתר ה-ICT)