מערכת משפט עצמאית וחזקה: כתב הגנה דיפלומטי
המאמרים המומלצים
Please reload

מערכת משפט עצמאית וחזקה: כתב הגנה דיפלומטי

27/05/2018

היוזמות האחרונות להגבלת סמכויות בג״ץ אינן רק סוגיה פוליטית או אזרחית. פגיעה בעצמאותה וחוסנה של מערכת המשפט תפגע בביטחון ישראל, תצמצם את חופש הפעולה של הממשלה במישור הבינלאומי ועלולה לקרב אותנו לבית הדין בהאג

 

 בית המשפט העליון בירושלים. פגיעה בעצמאותו משולה לפגיעה בביטחון ישראל צילום: עמוס בן-גרשום, לע"מ

 

במציאות הפוליטית המקוטבת שבה אנו חיים נדמה כי לא נותרו עוד פרות קדושות. ישראל הפכה למדינה שבה קיימת נטייה כמעט רפלקסיבית לבחון כל מוסד, מערכת ובעל תפקיד במבט חשדני ולסווגם – "הלנו הם אם לצרינו?".

תופעה זו לא פסחה גם על היחס למערכת המשפט, כלומר - לבתי המשפט ולגופי הייעוץ המשפטי בכנסת ובממשלה. בשנים האחרונות, ובחודשים האחרונים ביתר שאת, שבות ועולות מתוך המערכת הפוליטית יוזמות שמטרתן להחליש את עצמאות מערכת המשפט, ולצדן התקפות מימין, ולעתים גם משמאל, על בתי המשפט ורשויות אכיפת החוק.

 

רשימת הדוגמאות ארוכה מדי כדי להימנות במלואה, אולם די להזכיר כרשימה בלתי ממצה את היוזמה לצמצום סמכות הביקורת החוקתית על ידי אימוץ "פסקת התגברות"; את הרעיון שזכה לכינוי ״המודל הבריטי״, המציע לשלול מבג״ץ את הסמכות לערוך ביקורת שיפוטית על חוקי הכנסת; את הקריאה לעלות על בית המשפט העליון עם דחפור די-9; ואת ההפגנות נגד היועץ המשפטי לממשלה בעניין חקירות ראש הממשלה. 

 

רבות נכתב על המחיר הגבוה לשלטון החוק ולטוהר המידות הכרוך בקידום חלק מהיוזמות הללו, במיוחד לנוכח הנסיבות שבהן הן מועלות: כשליפות מהירות מהמותן, ללא עבודת הכנה רצינית, ובהיעדר דיון ציבורי מקיף על השלכותיהן החוקתיות. ואולם, מרכיב חשוב נוסף נעדר לחלוטין מהדיון הציבורי בנושא: השפעת מעמדה, עצמאותה ומקצועיותה של מערכת המשפט על חוסנה המדיני-ביטחוני של מדינת ישראל. זהו שיקול רב משקל שראוי לקחת בחשבון, ובמרכזו אמירה שאין בה שאלה של ימין ושמאל ואין היא מערבת שיקולים מפלגתיים צרים: במציאות החברתית והבינלאומית של ימינו, פגיעה בעצמאותה ובכוחה של מערכת המשפט היא לא פחות מפגיעה בביטחון ישראל. בניגוד לתמונה שגורמים שונים מבקשים ליצור, בכל הנוגע למדיניות חוץ וביטחון, מערכת משפט חזקה ועצמאית איננה מכשול בפני המשילות - היא מכפיל כוח. 

בלי בג"ץ ובלי בצלם?
בשנת 1994 הוכנס לאוצר המילים הישראלי הביטוי ״בלי בג״ץ ובלי בצלם״[1]. כוונת מחברו, ראש הממשלה יצחק רבין ז״ל, הייתה להגן על הסכמי אוסלו שנחתמו חודשים ספורים קודם לכן מביקורת ציבורית, שגרסה כי העמדת כוחות ביטחון פלסטיניים חמושים אינה עולה בקנה אחד עם האינטרס הביטחוני של ישראל. רבין הסביר כי משטרה פלסטינית חמושה תוכל להתמודד עם ארגוני הטרור כשהיא משוחררת מביקורתם המכבידה של ארגוני זכויות האדם, החברה האזרחית, ובעיקר – בית המשפט העליון. קשה להתעלם מהקשר בין הביטוי שטבע רבין לבין התערבותו – הזמנית, יש לומר – של בג״ץ בהחלטת ממשלתו לגרש 415 אנשי חמאס ללבנון בשלהי 1992 - התערבות אשר היתה לצנינים בעיניו של ראש הממשלה. המסר שרבין ביקש להעביר בשנת 1994 היה ברור: בישראל ישנה ממשלה שנלחמת בטרור, וישנם גורמים – ובית המשפט העליון בראשם – שמערימים קשיים על המלחמה בו.

מרכיב חשוב נעדר מהדיון הציבורי על הגבלת כוחו של בית ההמשפט העליון: חשיבותה של מערכת משפט עצמאית ומקצועית לחוסנה המדיני-ביטחוני של ישראל

בחלוף כשני עשורים מאותם הסכמי אוסלו נקלעה ישראל למערכה צבאית בעזה, "צוק איתן" – השלישית בפרק זמן של כחמש שנים. בנאום שהתקיים סמוך לסיום המערכה, הצהירה שרת המשפטים דאז ציפי לבני כי ״כשתיפסק האש, תתחיל האש המשפטית נגד מדינת ישראל, מנהיגיה, לוחמיה ומפקדיה״. ההגנה הטובה ביותר למדינת ישראל מול כל אלה, ציינה, היא הייעוץ המשפטי הניתן לכוחות הלוחמים תוך כדי הלחימה, ובמיוחד ״פסיקותיו ומעמדו של בית המשפט העליון בעולם כולו״. דברים דומים השמיע באחרונה ראש הממשלה בנימין נתניהו. בראיון עמו ברשת CNN ציין ראש הממשלה בגאווה כי בית המשפט העליון הישראלי הוא ״בית המשפט העצמאי היחיד במזרח התיכון״. תיאור זה הצטרף לדברים שנשא שבועות ספורים קודם לכן בטקס השבעת נשיאת בית המשפט העליון, שם ביקש לברך את מערכת המשפט הישראלית, ״ששמה יצא בעולם על טיב שופטיה, על עצמאותה, ועל העובדה שהיא מייצגת ערכים עילאיים של אלפי שנים שהתבססו שוב בדמוקרטיה הישראלית״.

מ״נטל״ ביטחוני לנכס דיפלומטי
ההקדמה הזו לא מבקשת לומר דבר על מי מהאישים המעורבים – שלכל אחד מהם היו, בנסיבות שונות, עליות ומורדות ביחסיו עם מערכת המשפט – אלא להפנות זרקור להתפתחות חשובה ביחסים שבין משפט ומדיניות חוץ. בשנים האחרונות חל שינוי עמוק במערכת היחסים שבין המשפט ומוסדותיו, ובכלל אלה בתי המשפט וגופי הייעוץ המשפטי בממשלה ובזרועות הביטחון, לבין מדיניות החוץ והביטחון ומוסדות הממשלה האחראים על ביצועה. הביטוי ״בלי בג״ץ ובלי בצלם״ הוא סמל לתקופה שעברה ואיננה עוד, שבה החוק והמשפט נתפסו כבלתי רלוונטיים, או לכל הפחות כמעין מטרד המגביל את יכולתה של הממשלה להגשים את מדיניותה.

 

 תיעוד השתלטות לוחמי חיל הים על הספינה "מאווי מרמרה" ב-2010. צילום: דו"צ

 

היום, לעומת זאת, מערכת משפט חזקה ועצמאית היא לא פחות מנכס דיפלומטי וביטחוני. סוד כוחה של מערכת המשפט בהקשר זה הוא ביכולתה לאותת לגורמים שונים בחברה האזרחית ובקהילה הבינלאומית שצעדים שמבצעת המדינה במישור הבינלאומי, לדוגמה בתחום המלחמה בטרור או ביחסה למהגרים ומבקשי מקלט המצויים בה, הם לגיטימיים וראויים לאמון. בצורה זו, מערכת שלטון החוק אינה רק אמצעי להגבלת השלטון כפי שנהוג היה לחשוב, אלא משרתת במקביל תפקיד ״מאפשר״ (enabling): ליווי ופיקוח משפטי על מדיניות החוץ והביטחון מסייעים להפחית לחצים פנימיים ובינלאומיים על הממשלה, ובכך מעניקים לה הלכה למעשה מרחב תמרון גדול יותר להגשמת מדיניות החוץ והביטחון שלה. ״בלי בג״ץ ובלי בצלם״ — out; ״שכפ"ץ משפטי לכל חיילי ומפקדי צה"ל״ — in.
השינוי המדובר איננו ביטוי לשינוי מהותי שחל בתפקידה החברתי של מערכת המשפט. ״התפקיד המאפשר״, כפי שהוא מכונה כאן, הינו פועל יוצא מבורך ורצוי של מערכת משפט מתפקדת ובריאה. נורמות משפטיות ומוסדות משפטיים היו בעבר ועודם כיום כלים להסדרת היחסים בין רשויות המדינה ליחיד, בין יחידים, ובין רשויות המדינה לבין עצמן. במשטרים דמוקרטיים משמש המשפט מכשיר שבאמצעותו מסמיך הריבון – הוא העם – את נציגיו להגשים את תפישותיו ומטרותיו החברתיות, ובמקביל מגן על היחיד משרירות כוחו של השלטון. במילים אחרות, לא המשפט הוא שהשתנה, אלא הסביבה החברתית הפנימית והסביבה הפוליטית הבינלאומית שבהן הוא פועל.
נביט תחילה פנימה לתוך החברה: מחקרים מהשנים האחרונות מצביעים על תהליך של ״משפטיזציה״ שעוברת החברה האזרחית בעולם המערבי. הדיון הציבורי בנושאים שעל סדר היום מתנהל במידה רבה בפסים משפטיים: תפישות של ראוי או בלתי ראוי, נכון או מוטעה, רצוי או בלתי רצוי, מעוצבות ברמה הציבורית על פי תפיסת חוקיות המעשה הנדון. או במילים אחרות: מה שחוקי – ראוי, ומה שראוי – חוקי. במציאות זו, שבה רוב החצים המופנים כלפי המדינה ומבקשים לקעקע את מהלכיה ומדיניותה נורים כטיעונים משפטיים, אין לה למדינה מגן טוב יותר מאשר מערכת משפט אשר משיבה באותו המטבע ומאותתת לכל אותן עיניים בוחנות כי השלטון פועל כדין.

לתוצאת השיח המשפטי יש השפעה ישירה על היכולת לבסס תמיכה

בינלאומית, שמספקת לממשלה מרווח פעולה מדיני


משמעותי יותר לדיון הנוכחי הוא שינוי בעל אופי דומה שהתחולל במערכת הבינלאומית. בעשורים האחרונים, במקביל לחדירת המשפט הבינלאומי לתוך גבולות המדינה, תוך הגבלה דה פקטו של ריבונותה, גדלה לאין שיעור השפעת המשפט הבינלאומי על היחסים הבינלאומיים. לא תהיה זו הפרזה לומר כי היחס לישראל בעולם המערבי-ליברלי הוא במידה רבה פועל יוצא של תפיסת חוקיות מעשיה. על אותו משקל, אלה המבקשים לפגוע במעמדה של ישראל או בתוקף המוסרי של מדיניותה, יעשו שימוש בכלים משפטיים כדי להשיג את מבוקשם.

 

הדוגמאות הן רבות: למשל, השיח הבינלאומי ביחס לישראל במהלך ולאחר המערכות הצבאיות בלבנון (2006) ובעזה (2009, 2012 ו-2014) התנהל ברובו המכריע סביב טענות על קיומם או הפרתם של דיני המלחמה הבינלאומיים על ידי כוחות הביטחון. גם מי שסבר כי ישראל פעלה כראוי וגם אלה שביקשו לבקר את התנהלותה נימקו את עמדתם בטיעונים משפטיים ובפרשנות, לעיתים מאולצת, של כללי המשפט הבינלאומי. בדוגמה עדכנית יותר, החלטת מועצת הביטחון ב-2016 לגנות את מפעל ההתנחלויות התבססה על הטענה כי מדובר ב״הפרה בוטה״ של החוק הבינלאומי.

 

בשני המקרים הללו וברבים אחרים, לתוצאת השיח המשפטי היתה השפעה ישירה על היכולת לקיים דיפלומטיה מוצלחת, ובסופו של דבר, לבסס תמיכה בינלאומית שתספק לממשלה מרווח פעולה מדיני. כדוגמה ניתן להביא את ועדת פאלמר, אשר מונתה על ידי מזכ״ל האו״ם לשעבר באן קי מון לחקור את השתלטות לוחמי חיל הים על אניית המאווי מרמרה ב-2010. ממצאי דו״ח פאלמר, שקבעו כי למצור על עזה בסיס חוקי וכי יישומו מבוצע בעיקרו בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי, היוו מרכיב חיוני ביצירת לגיטימציה בינלאומית אשר אפשרה לישראל להמשיך באכיפתו.

מחסום מפני העמדה לדין
ביטוי נוסף וחשוב במיוחד לתפקידה של מערכת המשפט הפנימית נובע מעקרון המשלימות (Complementarity), החל במשפט הבינלאומי הפלילי. אמנת רומא, המהווה את מקור סמכותו של בית הדין הפלילי הבינלאומי הפועל בהאג, קובעת כי סמכותו של בית הדין לדון בחשדות בדבר ביצוע פשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות היא סמכות משלימה. פירוש הדבר הוא כי סמכות בית הדין לא תופעל אלא אם למדינה בעלת סמכות השיפוט אין עניין או יכולת לקיים הליכי חקירה יעילים וכנים לבירור החשדות.

 

אחד התנאים ההכרחיים להוכחת קיומם של עניין ויכולת הוא שהליכי החקירה והשיפוט במדינה מבוצעים בעצמאות וללא משוא פנים. מדינה אשר מערכת המשפט שלה חזקה ועצמאית, וחקירותיה מבוצעות למען גילוי האמת ולא מתוך כוונה לחסן את הנחקר מאחריות פלילית, שוללת את סמכותו של בית הדין בהאג. ראוי להעיר בהקשר זה כי מלכתחילה שאלת סמכותו של בית הדין הפלילי לדון בעניינה של ישראל – אשר אינה נמנית על הצדדים החתומים על אמנת רומא – היא נושא המצוי נכון לכתיבת שורות אלה על שולחנה של התובעת של בית הדין ויש סביבו מחלוקת עמוקה. אולם גם בנסיבות אלה אין ספק שצלו המאיים של בית הדין הוא מרכיב קריטי במרחב הפעולה הצבאי של ישראל, המצוי על סדר יומם של כוחות הביטחון.

 

על רקע זה, ניתן להיווכח כי למערכת המשפט הישראלית תפקיד קריטי ביצירת מחסום מפני התערבות משפטית בינלאומית אשר תגביל את מרחב הפעולה הישראלי ביישום מדיניות החוץ והביטחון של הממשלה. שר או מפקד צבאי היודעים כי החלטותיהם נבדקו ונמצאו חוקיות על ידי מערכת משפט הזוכה ליוקרה והערכה בעולם כמערכת עצמאית הפועלת ללא משוא פנים, יוכלו לקבל החלטות ולבצען ללא החשש מנשיאה באחריות פלילית אשר תתברר בפני בית דין בינלאומי או בית משפט במדינה זרה.

 

 מזכ"ל האו"ם באן קי-מון מסייר במנהרת לחימה של חמאס לאחר מבצע "צוק איתן", ב-2014 צילום: חיים צח, לע"מ


עצמאות, נחישות, וענווה שיפוטית
מדברים אלה עולה כי קיים מתאם בין יכולתה של מערכת המשפט למלא תפקיד ״דיפלומטי״ כמעניקת לגיטימציה לפעולות הממשלה, לבין מידת אי-תלותה ואיכותם המקצועית של בעלי התפקידים בה. במילים אחרות: מערכת משפט שבה היועצים המשפטיים הם ממונים מטעם, הכרעות שיפוטיות עלולות להיות מבוטלות על יד רוב קואליציוני מינימלי בבית המחוקקים, והשופטים מרחיקים עצמם מלעסוק בנושאי חוץ וביטחון – כפי שחלק מהיוזמות המדוברות דורשות מבית המשפט העליון – לא תהיה מסוגלת למלא פונקציה של ״מערכת משפט מאפשרת״.

 

אכן, ה"מחיר״ לקיומה של מערכת משפט עצמאית הוא הגבלה מפעם לפעם של שיקול הדעת המנהלי. יועץ משפטי עצמאי עשוי לגבש עמדות משפטיות שאינן עולות בקנה אחד עם מדיניות השר; יועץ משפטי צבאי עשוי להגביל הפעלת אמצעים צבאיים מסוימים, אשר מתוקף הנסיבות והדין לא ניתן לעשות בהם שימוש; הליך המתנהל בבית המשפט בקור רוח, תוך שמיעת שני הצדדים וללא משוא פנים, ואשר תוצאתו מבוססת על כללים ועקרונות משפטיים, עשוי למצוא את המדיניות הרצויה על ידי הממשלה בלתי חוקית בנסיבותיו של מקרה נתון. אולם מחירים אלה הם מרכיבים חיוניים בדיפלומטיה של המאה ה-21. מוטב לוותר על שליטה ברמת המיקרו כדי לשמר בסיס לגיטימי ומרחב תמרון מדיני רב יותר ברמת המאקרו.

קיים מתאם בין יכולתה של מערכת המשפט להוות כלי דיפלומטי המעניק לגיטימציה לפעולות הממשלה, לבין מידת אי-תלותה ואיכותם המקצועית של בעלי התפקידים בה

במשך שנים ארוכות פותחו בישראל כללים ומנהגים אשר נועדו לבצר את עצמאות מערכת המשפט ולהבטיח כי הייעוץ המשפטי הפנימי ומערכת בתי המשפט פועלים מול רשויות השלטון ללא משוא פנים ובהיעדר כפיפות. לצד איכות השופטים והיועצים המשפטיים, כללים אלה הם אלה שקנו למערכת המשפט הישראלית את המוניטין והיוקרה הבינלאומיים שלה, אשר ראש הממשלה כה התגאה בהם באחרונה. במציאות שבה עולות חדשות לבקרים יוזמות שונות המבקשות לבצע שינויים באיזון העדין המשתקף מכללים אלה ודרישות לריסון ההתערבות השיפוטית בנושאי חוץ וביטחון, ראוי לזכור כי החלשת המערכת תגבה מחירים דיפלומטיים ומדיניים. כיום, מעבר לחשיבותה החברתית כשומרת סף, מערכת משפט עצמאית היא כלי דיפלומטי ראשון במעלה.   

 

לא ניתן לסיים מבלי להוסיף מילים אחדות על האתגרים הרובצים לפתחה של מערכת המשפט בעידן שבו המשפט הוא מרכיב בעל תפקיד מרכזי בגיבוש מדיניות החוץ והביטחון. לצד עצמאותה, יסוד חיוני ברמת האמון במערכת המשפט הוא האמונה כי השופט (או היועץ המשפטי) נעדר מניע פוליטי, וכי בהכרעותיו הוא מבטא את מרות הדין בשלטון – אך הוא אינו מבקש להחליף את שיקול דעתו של נבחר הציבור בשיקול דעתו שלו. 

 

על מנת לשמר אמון זה, שאף הוא חיוני ליכולתה של מערכת המשפט לאותת לגורמים השונים בתוך המדינה ומחוצה לה כי הממשלה פועלת כדין, נדרש השופט לענווה שיפוטית מצד אחד, ולנחישות ורוח עצמאית מצד שני. על השופט להבין כי כוחו ותפקידו מוגבלים ומוגדרים לבירור עובדות וטענות מורכבות במגרש יחסי החוץ והביטחון, ולא לקבלת החלטות אשר אין לו כלים לקבל ואין הוא נושא באחריות להשלכותיהן. בה בעת, אל לו להתכופף תחת רוחות השעה: עליו לעמוד בנחישות על משמר שלטון החוק, ולשמור על אלה הראויים להגנה.

 

באיזון שבין ערכים אלה מצוי האתגר המשמעותי העומד בפני מערכת משפט הנוטלת תפקיד מרכזי בתחומי החוץ והביטחון של מדינתה. תפקיד הפוליטיקאים בהקשר הזה, הוא ליהנות מפירות עבודתה של מערכת המשפט; לקיים דיון בשינויים חוקתיים (ככל שהדבר נדרש) בחרדת קודש ובאחריות, וביתר הזמן - בעיקר לא להפריע.

 

הערות

 

[1]מילותיו המדויקות של ראש הממשלה רבין היו ״משטרה הפלסטינית תילחם בחמאס בלי בצלם, בלי בג"ץ, ובלי אימהות נגד שתיקה״.

אלעד גיל הוא העורך המנהל של ״הזירה״ ותלמיד מחקר לתואר דוקטור בבית הספר למשפטים באוניברסיטת Duke בארה"ב. הוא בעל בתואר ראשון במשפטים מהאוניברסיטה העברית ותואר שני במשפט בינלאומי מ-American University בוושינגטון הבירה, שם שהה כמלגאי מטעם קרן Fulbright. לפני הצטרפותו למכון אבא אבן שימש כחוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה וכעורך דין.

(צילום: באדיבות המחבר)
 

 

 

 

 

שתפו בפייסבוק
שתפו בטוויטר
שתפו בגוגל
Please reload

  • facebook
  • Twitter
חיפוש ב"זירה"
הירשמו ל"זירה"
ניווט בזירה

ותישארו מעודכנים בכל המאמרים, הסקירות והטורים שעולים לאתר, מפי מיטב המומחים בארץ ומחו"ל