הקיטוב במערכת הפוליטית בארה"ב בעשור האחרון הפך את הבית העליון לגוף שכמעט בלתי אפשרי לקדם דרכו חקיקה. אם יצליחו לזכות ברוב בסנאט בבחירות הקרובות, הדמוקרטים צפויים לפעול לביטול הפיליבסטר – הליך ארכאי שמחייב רוב מיוחס לקידום חקיקה ומנוצל לרעה על ידי שתי המפלגות. יועץ פוליטי בכיר של הדמוקרטים ל"זירה": "כל מפלגה צריכה באמת לשלוט כשמגיע זמנה"
מנהיג הרוב בסנאט מיץ' מקונל בדרך להצבעה על סיום פיליבסטר בגבעת הקפיטול, ב-2015 | Photo by Chip Somodevilla/Getty Images
ב-17 ביולי מת חבר הקונגרס ג'ון לואיס, פעיל זכויות האדם המפורסם שצעד עם מרטין לות׳ר קינג בדרישה לשוויון בזכות ההצבעה לשחורים, ולאחר מכן המשיך להילחם נגד הגזענות והאפלייה בקריירה ארוכת שנים כמחוקק. בין מספידיו של לואיס היה הנשיא הקודם ברק אובמה, שניצל את המעמד כדי להפציר בחברי מפלגתו להעביר רפורמה נוספת בזכויות ההצבעה. אז הטיל אובמה פצצה פוליטית ואמר כי אם אם הרפובליקאים לא יסכימו לשתף עמם פעולה, על הסנאטורים הדמוקרטים לפעול להיפטר מהפיליבסטר – ״שריד לעידן הג׳ים קרואו״. הקרב על השליטה בסנאט הוא הקרב השני בחשיבותו בסבב הבחירות הנוכחי, אך כרגע הוא חוסה בצל המרוץ לנשיאות. בית המחוקקים העליון בדמוקרטיה האמריקאית, כשמתחתיו בית הנבחרים, הוא הסמכות הבלעדית לאישור מינויי בכירים ברשויות השונות, ובראשם שופטי בית המשפט העליון, שנהנים מכהונה לכל החיים. לאור הפילוג הפוליטי העמוק היום בארה״ב, מפלגת שלטון צריכה לשלוט בשני בתי המחוקקים ובבית הלבן כדי להעביר רפורמות משמעותיות בחקיקה (ואז גם, לרוב, לראות אותן נגררות במשך שנים בבתי המשפט). בבחירות בנובמבר עומדים לבחירה 35 סנאטורים, מהם 23 מהם רפובליקאים ו-12 דמוקרטים, שרובם המוחלט מגיעים ממדינות כחולות למדי וצפויים לשמור על מושבם. לדמוקרטים יש לפיכך סיכוי ממשי "להפוך" את הבית, שבו נהנים הרפובליקאים מרוב מאז 2015. אם יעשו זאת, הם יוכלו לשעות לדבריו של אובמה ולבטל את הפיליבסטר – מנגנון דיון ארכאי, שמשתק בשנים האחרונות את פעילות הסנאט וזיכה אותו בתואר "המקום שאליו חוקים הולכים כדי למות".
איך זה עובד
בסנאט האמריקאי 100 חברים – שני נציגים מכל אחת מ-50 מדינות האיחוד, ללא קשר לגודלן. משמעות הדבר היא שבבית העליון, לתושבי מדינת וואיומינג – שבה חיים פחות מ-700 אלף איש – יש את אותו כוח כמו לתושבי קליפורניה, שבה גרים 35 מיליון אמריקאים. כיום, סגנון ההתיישבות במדינה גם קובע במידה רבה לאיזו מפלגה יצביעו תושביה, וכך נוצר לרפובליקאים יתרון מובנה בבית ״המכובד יותר״ משני בתי הקונגרס. מימי הראשונים של ארה"ב, זו הייתה פשרה בין המדינות המאוכלסות יותר לאלה שאינן, שיצרה עם השנים עיוותי חקיקה קשים. השגת הרוב בסנאט ב-2015[1] איפשרה לרפובליקאים לסכל יוזמות חקיקה של ממשל אובמה בשלהי כהונתו, ובעיקר למנוע מהנשיא למנות ב-2016 את מאריק גארלנד לשופט עליון – מהלך שבסופו של דבר סידר לשמרנים רוב בבית המשפט במהלך כהונת טראמפ. בנוסף, בתחילת הנשיאות הנוכחית העבירו הרפובליקאים את רפורמת המיסוי הגדולה שלהם, והם ממנים שופטים בכל הערכאות בקצב מהיר: כיום, כרבע מכל השופטים הפדרליים מונו על ידי טראמפ והרפובליקאים בסנאט. הדמוקרטים השתלטו מחדש על הרוב בבית הנבחרים בבחירות האמצע ב-2018 (וצפויים לשמור עליו), וסקרי המרוץ לנשיאות מאירים בינתיים פנים למועמדם ג'ו ביידן. עם זאת, הם לא יוכלו לקדם אף נושא באג'נדה שלהם ללא הסנאט. אך מדוע גם רוב צנוע לא יספיק לדמוקרטים? הכירו את הפיליבסטר.
בכחול: מושבים בסנאט שבשליטת הדמוקרטים העומדים השנה לבחירה; באדום: מושבים בשליטת רפובליקאים. סיכוי ממשי למהפך | Image by MB298 (latest version: Elliot321, CC BY-SA 4.0)
מלכוד (כלל) 22
על פי המסורת החקיקתית של ארה"ב, בסנאט אמורים להתקיים דיונים – ארוכים ככל שיידרשו – כדי להעביר חוקים ומינויים בהסכמה רחבה. בעבר, הדיון נמשך עד שכל חברי הבית הסכימו להביא לסיומו, להגיע להצבעה ולהתקדם לנושא הבא על סדר היום. המונח ״פיליבסטר״, שמגיע מהמילה ההולנדית ל"פיראט״, מתאר מצב בו סנאטור או קבוצה של סנאטורים ״חוטפים" את הדיון וממשיכים לדבר, מבלי לאפשר לו להגיע לסיומו ולהצבעה. מכאן מגיע הדימוי של הפיליבסטר כפי שהוא מוצג בסרט ״מר סמית׳ הולך לוושינגטון״ או בסצינה הזכורה לטובה מ״הבית הלבן״. בניגוד לסנאט, בבית הנבחרים אין כלי שכזה ולכל אחד מהחברים ניתן זמן מוקצב לנאום לפני שהדיון נסגר ועוברים להצבעה. הנוהג להגיע להסכמה רחבה בסנאט החל להשתנות כבר ב-1917, כאשר הסנאטורים התעכבו ארוכות בדיונים על כניסת ארה״ב למלחמת העולם הראשונה; התחושה בציבור הייתה שזה לא נעשה כדי להגיע להסכמה רחבה, אלא לשם משיכת זמן והימנעות מקבלת החלטה. הנשיא וודרו וילסון הצליח ללחוץ אז על הנהגת הסנאט לאמץ רפורמה שתאפשר לעקוף את הפיליבסטר ו"לסגור את הדיון" בהצבעה. זהו כלל 22, שדרש תחילה 67 קולות ואחר כך הורד ל-60, כדי לעקוף את הפיליבסטר ולאפשר הבאת הצעת חוק להצבעה. חשוב לציין כי האתיקה והנורמות בסנאט הבטיחו לאורך שנים שהשימוש בפיליבסטר, ובכלים לעקוף אותו, נעשה במשורה. הצדדים התדיינו ביניהם והצליחו להגיע לכל הפחות להסכמה על העלאת הנושאים להצבעה. החריגה היחידה היתה סוגיית יחסי הגזע – תחילה שימור העבדות ואחר כך הסגרגציה הגזעית. במקרים הללו, נציגי המדינות הדרומיות איימו או הפעילו את הפיליבסטר כדי לתקוע חקיקה, ונציגים ממדינות מערביות או צפוניות נאלצו לוותר על הצעותיהם כדי להתקדם לנושאים אחרים.
הסנאטור סטרום ת'ורמונד, מחזיק השיא לפיליבסטר הארוך בתולדות הסנאט - 24 שעות ו-18 דקות | Photo: Warren K. Leffler (public domain)
ביטול הזיהוי הרעיל בין הפיליבסטר למניעת חקיקה בתחום יחסי הגזע ב-1964 הפכה את השימוש בכלי, מצד שתי המפלגות, לנפוץ הרבה יותר
המאבק המרשים של פעילי זכויות האזרח מרטין לות׳ר קינג ג'וניור, ג'ון לואיס ושאר שותפיהם לתנועה הביא לכך שבסנאט סוף סוף עברה, ב-1964, החקיקה לסיום ההפרדה הגזעית והחזרת זכות ההצבעה המלאה לאזרחיה האפרו-אמריקאים של ארה״ב. במקביל, החקיקה הזו ״גאלה״ את הפיליבסטר ושברה את הזיהוי בינו לבין מניעת חקיקה בתחום יחסי הגזע, שכביכול הוסדרו. בנוסף, בתחילת שנות ה-70' נערכו שינויים נוספים בחוקי הסנאט, ובראשם ביטול הצורך להחזיק פיזית את הפודיום כדי לקיים פיליבסטר, והאפשרות לקדם כמה חוקים במקביל. באופן הזה, כל מחוקק יכול לאיים בפיליבסטר מבלי להיראות ״קיצוני״ ומבלי לעצור לחלוטין את החקיקה בנושאים אחרים. השינויים הללו הביאו לכך שהשימוש בפיליבסטר הפך דווקא נפוץ יותר בקרב שתי המפלגות, וסנאטורים מאיימים בהפעלתו בקלות רבה יותר. בכך נעלמה, למעשה, המחויבות של המחוקקים לאפשר לכל הפחות לסיים את הדיון פה אחד ולאפשר הצבעה – ויותר ויותר פעמים נאלצים הצדדים להפעיל את "כלל 22", לגייס 60 קולות, או להודות מראש בתבוסה. אם זה נשמע לכם כמו מתכון לשיתוק - אתם בכיוון הנכון. כל נשיא אמריקאי יודע כיום כי יוכל להוביל רק רפורמה משמעותית אחת או שתיים במהלך כהונתו. רפורמת הבריאות של אובמה עברה בסנאט ב-2010 ללא אף קול רפובליקאי; רפורמת ההגירה שקידם, שהתבססה בחלקה על תוכנית משלהי כהונתו של ג'ורג׳ בוש הבן, נתקעה שם עד עצם היום הזה. רפורמת המיסוי של הרפובליקאים, אותה הזכרנו בפתיחה, עברה רק בקולות רפובליקאים, ורק בזכות הליך מיוחד שאפשר להם לעשות זאת עם 51 קולות בלבד.
"הפיליבסטר אינו חלק ממערכת האיזונים והבלמים שלנו"
ייתכן שניתן היה להצדיק את המצב הזה בחקיקה בכך ש״ראוי שרפורמות גדולות ייהנו מהסכמה רחבה״, אך המצב חמור יותר כאשר הסנאט דן במינויי בכירים. בעבר רווחה התפיסה כי ״לנשיא מגיע לבחור עם מי ירצה לעבוד״, ומינויים היו עוברים בקלות ובתמיכה רחבה של שתי המפלגות. אך עם הקיטוב המתעצם במערכת הפוליטית האמריקאית, האדיבות הזו נעלמה. ב-2013, כאשר עוד שלטו בסנאט, הדמוקרטים היו הראשונים להרים ידיים ולבחור ב"אופציה הגרעינית״ – ביטול האפשרות לקיים פיליבסטר בדיונים למינויי בכירים ושופטים, למעט שופטי עליון. ברוב רגיל שונו חוקי הבית כך שאותו הרוב גם יספיק כדי לאשר את המינוי. ב-2017 הרפובליקאים הגיבו וביטלו את הפיליבסטר בנוגע מינויים לבית המשפט העליון, ועתה ניתן לקיים את הפיליבסטר רק בנושאי חקיקה. אחרי שש שנים ללא כוח בסנאט, הדמוקרטים מפחדים כיום שגם אם ישיגו רוב קטן בבית העליון בבחירות הקרובות, הם עדיין לא יוכלו להוביל מהלכים משמעותיים בגלל הפיליבסטר. מסיבה זו, הדיון על ביטולו הסופי תופס תאוצה. היתרון ברור: בהנחה שהדמוקרטים יחזיקו בכל או ברוב זרועות הממשל, הם יוכלו לקדם את האג'נדה החקיקתית הענפה שלהם ביתר קלות. החיסרון: תדמיתית, הם ייראו כמי ש״שוברים את הכללים״, ומעשית – הצעד יהפוך את החקיקה לקלה יותר גם עבור הרפובליקאים בפעם הבאה כשאלה יחזרו להחזיק ברוב, והחשש הוא מהידרדרות לפינג פונג חקיקתי אינסופי.
ג'נטלסון: "שתי המפלגות עושות שימוש נרחב בפיליבסטר כיום, אבל בעוד הליברלים מאמינים ברפורמות באמצעות חקיקה, השמרנים מאמינים כי תפקידם הוא לצעוק 'עצרו!'"
״כמובן שאם הדמוקרטים ייפטרו מהפיליבסטר יהיה גם לרפובליקאים קל יותר להעביר את החוקים שלהם בתורם, אבל האמת? זה בריא יותר שכל מפלגה תוכל באמת לשלוט כשמגיע זמנה״, אומר בראיון ל"זירה" אדם ג׳נטלסון (Jentleson), שהיה סגן ראש הסגל של הסנאטור הארי ריד, כשהאחרון שימש מנהיג הרוב הדמוקרטי והוביל לביטול החלקי של הפיליבסטר ב-2013.
לדברי ג'נטלסון, ״הפיליבסטר אינו מופיע בחוקה, בכוונה,[2] ואינו חלק ממערכת האיזונים והבלמים שלנו. כל חקיקה ממילא צריכה לעבור את שני בתי הקונגרס, את הנשיא ולפעמים גם את בתי המשפט. זה פשוט עוד חסם שלא נועד להיות שם וכך זה גם נראה. שתי המפלגות עושות שימוש נרחב בכלי הזה כיום, אבל יש הבדל בין הפילוסופיות של הצדדים: הליברלים מאמינים ברפורמות באמצעות חקיקה, בעוד השמרנים – ולא רק אצלנו בארה״ב – מאמינים כי תפקידם, כפי שניסח זאת [האינטלקטואל השמרן] וויליאם פ. באקלי, הוא לצעוק ׳עצרו!׳.[3] מסיבה זו, הוא כלי שמשרת אותם יותר״.
הבחירות הקרובות אכן מדגימות היטב את ההבדל הזה: בעוד שלדמוקרטים רשימה ארוכה של רפורמות להעביר בקדנציה הקרובה, השולחן של מנהיג הרוב, הסנאטור מיץ' מקונל, ריק יחסית. אם הרפובליקאים יגנו על הרוב שלהם בסנאט הם ימשיכו להתמקד במינוי שופטים, ואולי יידרשו לדיון נוסף בנושא הגירה, אם טראמפ ישרוד גם כן וירצה בכך זאת.
קמפיין הגעוואלד של הרפובליקאים
הפסימיים יותר בקרב הדמוקרטים מפחדים כי הרפובליקאים ימשיכו לשמור על הרוב שלהם, הם יפעלו בעצמם לביטול הפיליבסטר ויעבירו חוק שיגביל מאוד את הגישה להפלות, אבל הרוב מאמינים שגם את זה הם ישאירו להכרעת בתי המשפט. הקמפיינים הרפובליקאיים לסנאט בעיקר מבקשים מהבוחרים לשלוח אותם בחזרה לצעוק ״עצרו!״ בפני שלל הרפורמות שמציעים הדמוקרטים. עוד לפני כן, מקונל שלח באמצע אוגוסט את הסנאט לחופשת הקיץ שלו מבלי שהצביעו שם על חבילת חוקים נדרשת לטיפול והתמודדות עם משבר הקורונה. הדמוקרטים, אם כן, מנהלים כיום דיון בעיקר עם עצמם על הרפורמות שירצו להעביר וכיצד יוכלו לעשות זאת. ״אני מעריך שהנושא [ביטול הפיליבסטר, מ"א] יעלה בסופו של דבר ולא תהיה ברירה, גם למתנגדים המעטים שעוד יש, ללכת על זה״, אומר ג׳נטלסון על הנבחרים מהמפלגה שלו. ״בסוף, הנציגים שהאצבע שלהם תהיה ה-50 או ה-51 יבינו כמה כוח זה ייתן להם״. כוח לעשות מה? על כך במאמר הבא.
הערות:
[1] הרוב הרפובליקני בנסאט הנוכחי עומד על 53 מול 45, ועוד שני סנאטורים עצמאים שחוברים לדמוקרטים.
[2] לאחר דיון נקבע בחוקה כי רק ב-3 מקרים יהיה צורך ברוב מיוחס: שינויים בחוקה, אימפיצ'מנט (הדחת הנשיא) ואשרור הסכמים בינלאומיים.
[3] "Stand athwart history yelling stop"