ביטול המעמד המיוחד של חבל הארץ השנוי במחלוקת הוא תקיעת אצבע בעין של פקיסטאן והתגרות בסין, אך גם מסר של עוצמה שמעבירה מפלגת ה-BJP הימנית-לאומנית לבוחרים בהודו ולשאר מדינות העולם
כוחות צבא הודו במהלך מהומות אלימות במדינת המחוז ג'אמו וקשמיר, ב-2010 | Photo: Kashmir Global/Flickr (CC BY 2.0)
הדמוקרטיה הגדולה בעולם עוברת בימים אלה מהלך משמעותי ומטלטל. זאת, לאחר שהממשלה ההודית החליטה לבטל את סעיף 370 בחוקה, שהעניק למדינת המחוז ג'אמו וקשמיר מעמד אוטונומי מיוחד מאז 1947. ההחלטה, שאושרה באמצע השבוע על ידי רוב בפרלמנט בניו דלהי, טומנת בחובה סכנה ממשית להתדרדרות לעימות עם פקיסטאן השכנה וגורמת לדריכות רבה באזור וגם בבירות העולם.
את הצעד ניתן להבין בעיקר כמפגן עוצמה וביטחון עצמי של ראש הממשלה נרנדרה מודי ומפלגת ה-BJP שבראשה הוא עומד, אשר מכוון לשלושה קהלים: כלפי פנים, לבוחרים ההודים; כלפי מדינות האזור, ובעיקר פקיסטאן וסין, שמעולם לא הכירו בג'אמו וקשמיר כחלק לגיטימי מהודו; וגם כלפי מדינות העולם והמערכת הבינלאומית, שרואות בחבל טריטוריה שנויה במחלוקת.
המדינה המוסלמית היחידה בהודו
הודו היא דמוקרטיה פדרלית שהורכבה, עד השבוע, מ-36 יחידות אוטונומיות – 29 מדינות מחוז ו-7 "יחידות איחוד" (UT), אשר בשליטת השלטון הפדרלי המרכזי בדלהי. לקראת סיום המנדט הבריטי באזור ב-1947 והכרזת העצמאות של הודו ופקיסטאן, נדרשה כל יחידה פוליטית להחליט לאיזו משתי המדינות היא תשתייך. העקרון המנחה היה דמוגרפי – מדינות מחוז בעלות רוב הינדואי הצטרפו להודו, ואלה בעלות רוב מוסלמי הצטרפו לפקיסטאן.
החריגה היחידה היתה מדינת ג'אמו וקשמיר, בעלת הרוב המוסלמי, שהמהרג'ה שלה הארי סינג ביקש לשמור על עצמאותה. פקיסטאן, שרואה בחבל הארץ חלק היסטורי משטחה, שלחה בתגובה כוחות שחדרו לשטח מדינת המחוז הסרבנית. הממשל ההודי הצעיר הסכים לסייע למדינת המחוז, בתנאי שזו תצטרף להודו. פקיסטאן – וגם סין, שתובעת בעלות על חלק מהאזור – מעולם לא הכירו בצעד זה.
שינוי מעמדה של מדינת המחוז מצריך הסכמה של הממשל המקומי שלה – אך כאשר זה נתון לשליטה ישירה של ממשלת ה-BJP, שיזמה את המהלך, הוא מעורר מחאה
בעת להצטרפותה של מדינת המחוז בעלת הרוב המוסלמי להודו הוכנס לחוקה ההודית סעיף 370, שקבע כי ג'אמו וקשמיר תזכה לאוטונומיה נרחבת מזו שמהן נהנות שאר המדינות בפרדרציה, כולל החזקת דגל רשמי וחוקה פנימית משלה. אך הסוגיה הקריטית ביותר בסעיף 370 נגעה להרכב האוכלוסיה: בתמורה להצטרפותה להודו, התחייבה הממשלה המרכזית לשמור על המאזן הדמוגרפי בג'אמו וקשמיר. הפרלמנט המקומי במדינת המחוז העביר ב-1954 חוק הקובע מי הם "תושבים קבועים" בה; מי שלא ענו על הקריטריונים - קרי, הודים שהגיעו מחוץ לחבל - לא היו רשאים לרכוש בה אדמה ולשרת בתפקידים ציבוריים. בדרך זו, הרכב האוכלוסיה נשמר פחות או יותר ב-70 השנים אחרונות, וכיום הוא מונה 64% מוסלמים, 32% הינדואים, 2% סיקים, 1% נוצרים ו-1% בודהסיטים.
אצבע בעין של פקיסטאן
מאז 1947 ועד השבוע, ג'אמו וקשמיר הורכבה משלוש יחידות גאוגרפיות-אדמיניסטרטיביות – לדאק (בעלת רוב בודהיסטי), קשמיר (בעלת רוב מוסלמי) וג'אמו (בעלת רוב הינדואי). באמצע השבוע הצביע הפרלמנט ההודי על ביטול סעיף 370 בחוקה ושינוי המבנה הפוליטי של ג'אמו וקשמיר. ממשלתו של נרנדרה מודי, ראש מפלגת ה-BJP (Bharatiya Janata Party – המפלגה העממית ההודית) הימנית-לאומנית, החליטה לפצל את מדינת המחוז לשתי ישויות פוליטיות נפרדות ושונות: ג'אמו וקשמיר, אשר תהפוך למדינת מחוז ככל השאר, ולדאק, אשר תהפוך ל"יחידת איחוד" תחת שליטה ישירה של הממשל המרכזי. ההחלטה למעשה מאיינת את האוטונומיה הנרחבת לה זכתה ג'אמו וקשמיר מאז 1947, ואם אכן תצא לפועל, תהווה שינוי מהותי בממשל בהודו.
ההחלטה על הפיצול בין מדינות מחוז אינה חריגה בהודו, שבה יחידות אדמיניסטרטיביות מתפצלות מדי מספר שנים. עם זאת, הפיצול שעל הפרק עתה הינו ייחודי משתי סיבות: ראשית, בשל מעמדה המורכב והייחודי של קשמיר, בפוליטיקה ההודית והאזורית; ושנית, בשל העובדה במדינת המחוז מונהג כיום ממשל חירום, אשר מכונה בהודו "President's Rule" ומכפיף את הממשל המקומי בקשמיר ישירות לממשל המרכזי בדלהי. שינוי במעמדה של מדינת המחוז מצריך הידברות עם-, והסכמה של-, הממשל המקומי, אך כאשר זה נתון לשליטה ישירה של הממשלה בדלהי, יוזמת המהלך, הוא מעורר מחאה.
כצפוי, לביטול סעיף 370 היו מתנגדים רבים – בחבל עצמו, בהודו, באזור ובעולם. בתוך מדינת המחוז ישנה התנגדות עיקשת למהלך, כולל מקשמירים אזרחי הודו באזור קשמיר אשר מעוניינים לשמור את האוטונומיה הנרחבת על כנה. עם זאת, חלק אחר של אזרחי הודו במדינת המחוז (בעיקר הינדואים) מקבלים את ההליך בשמחה. כמה ימים לפני ההכרזה על ביטול סעיף 370 הטילה ממשלת הודו על מדינת המחוז - בעיקר באזור קשמיר - איפול תקשורתי, חסמה קווי טלפון וסלולר וכן את רשת האינטרנט, והזרימה אליה כוחות צבא מסיביים. באזורי ג'אמו ולדאק נשמר שקט יחסי.
ראש הממשלה מודי עם תומכי מפלגת ה-BJP בווראנאסי, ב-2017. הימור בסיכון גבוה | Photo: Narendra Modi/Flickr (CC BY-SA 2.0)
פקיסטאן – שנלחמה עם הודו ארבע מלחמות (ב-1947, 1965, 1971 ו-1999) וכן באינספור עימותים מוגבלים סביב חבל הארץ – הודיעה השבוע שתפעל "בכל דרך אפשרית" לתמוך בתושביו. היותה של ג'אמו וקשמיר מדינה בעלת מעמד מיוחד במערכת הפדרלית ההודית הותירה בקרב הפקיסטאנים תקווה מסוימת ל"השבתה" אליה בעתיד, אך פיצולה כעת למדינת מחוז ויחידת איחוד ככל השאר מסמל את התגברות אחיזתה הפוליטית של דלהי. לאור התגובה הקשה שהממשלה הפדרלית הפעילה בעבר נגד ניסיונות להתפצל מהודו, למשל זה של הסיקים בחבל פנג'אב, ברור כי פרישת ג'אמו וקשמיר ממנה נהייתה כעת אפשרות קלושה אף יותר. לא ברור עדיין כיצד אסלאמאבד תגיב לצעד, שאין לתארו אלא תקיעת אצבע בעינה.
במישור הבינלאומי, תגובת העולם להשתלטות ההודית על מה שנתפש מאז 1947 כטריטוריה שנויה במחלוקת רפה למדי עד כה. הממשל האמריקאי והאו"ם קראו לצדדים "לנהוג באיפוק", אך באופן מעניין לא ערערו במפורש על הריבונות ההודית בג'אמו וקשמיר. גם סין, שלה דרישות טריטוריאליות בחבל, הודיעה רק כי היא "מתנגדת" לצעד של BJP. פקיסטאן צפויה לעלות את ההחלטה ההודית בפני מועצת הביטחון של האו"ם, אך לנוכח ההרכב הידידותי להודו, לא הכרח הוא שהיא תיקרא לסדר. החלטה בעצרת הכללית היא אפשרות ריאלית יותר, אך מלבד לגנות את הממשל בדלהי היא נעדרת כוח ביצועי.
מסר משולש
נקודה שחשוב לציין היא שביטול סעיף 370 נעשה בצורה תקינה מבחינה פרוצדורלית. מאז הבחירות לפרלמנט שנערכו באפריל-מאי מחזיקה מפלגת ה-BJP ברוב אבסולוטי בבית המחוקקים ההודי – 303 מתוך 543 מושבים. עקב כך, בכוחה כעת לחוקק חוקים, כולל שינויים בחוקה, ללא צורך בקואליציה או בתמיכה מגורמים באופוזיציה. אף שלא נזקקה לאצבעותיהן, בהצבעה על סעיף 370 השבוע תמכו גם מפלגות נוספות מלבד ה-BJP, והיא עברה עם התנגדות דלה למדי.[1]
הסיכוי לבלימת המהלך של ממשלת מודי באמצעות פנייה לערכאות משפטיות נראה, נכון לעתה, לא גבוה
ישנן השערות שהחקיקה הדרמטית תאותגר באמצעות עתירה לבית המשפט העליון האקטיביסטי של הודו, בטענה לפגם מהותי שנפל בה. מתנגדים לצעד עשויים לטעון בפני השופטים כי לחבל עצמו לא ניתן ייצוג בקבלת ההחלטה (אף שחלק מתושביו תומכים בו), אך הסיכוי לבלימת המהלך בערכאות משפטיות נראה, נכון לעתה, לא גבוה.
בשורה התחתונה, בביטול סעיף 370 משדרים מפלגת ה-BJP ומודי העומד בראשה מסר משולש: לציבור הבוחרים בהודו – על עוצמת המפלגה בפוליטיקה ההודית ועל כך שעמדתה בהבטחתה מלפני מספר שנים לשינוי מעמדה של מדינת המחוז ג'אמו וקשמיר; ליריבותיה של הודו (ולבעלות בריתה) באזור – על נכונותה לקדם מדיניות לאומית, אפילו במחיר של עימות; ולמערכת הבינלאומית – שהיא מוכנה לפעול נגד עמדתה הרשמית, הקובעת כי קשמיר הוא טריטוריה שנויה במחלוקת שיש להגיע לגביו להסכמה בין כל הצדדים. יש לקוות שההימור ההודי לא יוביל את האזור לעימות קונבנציונלי נוסף עם פקיסטאן, או גרוע מכך.
הערות:
[1] סיקור ההצבעה בשני בתי הפרלמנט ההודי:
פרופ' אילת הראל-שלו היא מרצה בתכנית לניהול וישוב סכסוכים ובמחלקה לפוליטיקה וממשל באוניברסיטת בן-גוריון בנגב. המחקרים והפרסומים שלה נמצאים בנקודות התפר שבין מדע המדינה, לימודי קונפליקט ותיאוריות ביקורתיות של לימודי ביטחון. בין תחומי המחקר שלה – פוליטיקה, חברה ומשפט בהודו; זכויות מיעוטים; מגדר ופוליטיקה; וכן דת ופוליטיקה. בנוסף, היא עורכת סדרת מחקרים נרחבת בנושא תיאוריות פמיניסטיות וביקורתיות בלימודי ביטחון וסדרה נוספת על אודות נשים מקהילות מיעוט.
(צילום: דני מכליס, באדיבות המחברת)