ניתוח מעקפים: כיצד מדינות העולם מתגברות על השיתוק במועצת הביטחון
המאמרים המומלצים
Please reload

ניתוח מעקפים: כיצד מתגברים על השיתוק במועצת הביטחון?

זכות הווטו של חמש החברות הקבועות הופכת לעתים קרובות את הגוף הביצועי העיקרי של האו"ם לכלי חלול. אך לרשות החברות האחרות בארגון עומדות דרכי פעולה חלופיות להשפעה על המציאות הבינלאומית, גם כאשר המעצמות מתנגדות

ישיבה של מועצת הביטחון. הווטו משתק |
Photo: Obama White House/White House photo/Pete Souza (US Government work)

 

ביוני האחרון הציגה כוויית בפני מועצת הביטחון של האו"ם הצעת החלטה שקראה, בין היתר, לפריסת כוח הגנה בינלאומי ברצועת עזה. ההצעה, שהועלתה לאחר סדרת העימותים הקטלניים בין כוחות ישראליים ומפגינים פלסטינים בגבול הרצועה בחודש מאי, זכתה לתמיכתן של רוב חברות המועצה, בהן צרפת, סין ורוסיה, אך נפלה לאחר שארצות הברית השתמשה בזכות הווטו שלה בהצבעות המועצה.

 

אף שדחייה של מועצת הביטחון היא פעמים רבות נשיקת מוות ליוזמות הקוראות לפעולה בינלאומית, טורקיה ואלג'יריה העלו את הצעת כוויית לעצרת הכללית של האו"ם, שאמנם חסרת כוח ביצועי - אך אין לאף מדינה זכות וטו בה. חרף התנגדותה של ארה"ב, שאף העלתה תיקון להצעה שהגישו טורקיה ואלג'יריה, היא אומצה על ידי העצרת הכללית ברוב של 120 מדינות, מול 8 בלבד שהתנגדו ו-45 שנמנעו.

 

הפעלת זכות הווטו על ידי אחת מחמש החברות הקבועות במועצת הביטחון במטרה לסכל אימוץ החלטות העומדות בניגוד לאינטרסים שלהן, היא מנגנון מרכזי להגבלת השימוש במועצה כגוף הביצוע המרכזי באו"ם. הווטו הוא מנגנון חשוב בסדר הבינלאומי, אשר מכתיב במקרים רבים את התגובה (או היעדר התגובה) של הקהילה הבינלאומית לאירועים המאיימים על השלום הבינלאומי.[1]

 

אולם, היוזמה הכווייתית מדגימה שבמקרים שבהם השימוש בווטו משתק את פעילות מועצת הביטחון, לרשות המדינות החברות באו"ם עומדים כלים אחרים לעקוף אותה ולנסות לקדם את האינטרסים שלהן. האם דרכים אלו יעילות? והאם מגמה זו צפויה לגבור בעתיד?

 

מהי זכות הווטו?  

כדי להבין מהי הסמכות הביצועית של ארגון האומות המאוחדות, יש להבין תחילה כיצד פועלים המוסדות העיקריים שלו. האו"ם מורכב משישה גופים עיקריים – העצרת הכללית (General Assembly), מועצת הביטחון (Security Council), המועצה הכלכלית-חברתית (Economic and Social Council), המזכירות (Secretariat), בית הדין הבינלאומי (International Court of Justice) ומועצת הנאמנות (Trusteeship Council). מועצת הביטחון היא המוסד היחיד שהוסמך במגילת האו"ם להתמודד עם האיומים על השלום והביטחון בזירה העולמית באמצעות סמכות כופה על יתר החברות. לו היה האו"ם מערכת מדינתית, היינו מכנים את מועצת הביטחון – הרשות המבצעת.

 

סעיפים 41 ו-42 במגילת האו"ם מפרטים את מגוון אמצעי האכיפה שעומדים לרשות המועצה לצורך שמירה על השלום העולמי. יתרה מכך, אחד משני החריגים במגילה לאיסור על הפעלת כוח בזירה הבינלאומית (לצד הכרה בזכותן של המדינות החברות להגנה עצמית) הוא מנגנון האכיפה של מועצת הביטחון.[2] שום מקרה אחר אינו מהווה צידוק משפטי להפעלת כוח בזירה העולמית.[3] הסמכויות הבלעדיות הללו – האחריות על שמירת השלום העולמי וההרשאה לעשות שימוש בכוח בעת הצורך – מעניקות למועצת הביטחון עוצמה רבה, שבאה לידי ביטוי בהחלטות דוגמת הסמכת כוחות הקואליציה לשחרר בכוח את כוויית מכיבוש עיראקי ב-1991, ואישור השימוש בכוח בלוב ב-2011 שהביא לנפילת משטרו של הרודן מועמר קדאפי. בנוסף, מועצת הביטחון אישרה 71 מבצעים בין השנים 2018-1948 במסגרת פעילותה לשמירה על השלום. נכון להיום, מוצבים יותר מ-100,000 בעלי תפקידים ברחבי העולם בשליחות מועצת הביטחון, במסגרת 14 משימות להשכנת שלום בדרגות עצימות שונות.

 

באופן מפתיע, מגילת האו"ם אינה מגדירה במפורש את זכות הווטו. סעיף 27 (5) מתאר את תהליך קבלת ההחלטות במועצת הביטחון, לפיו על מנת שהחלטה תעבור נדרש רוב של 9 מתוך 15 החברות, כולל את הצבעותיהן (או הימנעותן) של החברות הקבועות בעדה. מכאן משתמע שהצבעת נגד של אחת מהחברות הקבועות מטילה בהכרח וטו על הצעת ההחלטה, גם במקרה שהיא זכתה לתמיכת כל שאר החברות. על כל פנים, זוהי עוצמה בלתי רגילה המייחדת ומבדילה את החברות הקבועות מיתר חברות המועצה, המתחלפות אחת לשנתיים.

מאז סיום המלחמה הקרה, המפעילות העיקריות של זכות הווטו הן ארה"ב - כדי לבלום הצעות החלטה נגד ישראל, ורוסיה - כדי לדחות הצעות בעניין אוקראינה וסוריה

מאז 1946 הוטל וטו על יותר מ-200 הצעות החלטה על ידי כל חברות המועצה הקבועות, אך בעיקר על ידי ארצות הברית וברית המועצות. לשם השוואה, בשנים 2018-1946 אושרו למעלה מ-2,870 הצעות החלטה. כך למשל, בזמן המלחמה הקרה בלט השימוש בזכות הווטו על ידי וושינגטון ומוסקבה, כאשר כל אחת מהן מנעה העברת החלטות הנוגדות את מדיניות החוץ שלה. ברית המועצות הטילה וטו על הצעות החלטה ביחס להונגריה (1956), צ'כוסלובקיה (1968) ואפגניסטן (1980), ואילו ארצות הברית הטילה וטו על הצעות ביחס לניקרגואה (1982), גרנדה (1983), וכמובן וייטנאם (1975).[4] שאר החברות הקבועות במועצת הביטחון עשו גם הן שימוש בזכות הווטו, אם כי בהיקף מצומצם יותר. משלוש אלה ראויה לאזכור דווקא סין, שבמהלך המלחמה הקרה ניצלה אותה רק פעם אחת (ביחס לבנגלדש ב-1972), אך מאז 1989 עשתה זאת עשר פעמים - בעיקר נגד הצעות שהועלו בנוגע למלחמת האזרחים בסוריה.

 

השימוש בזכות הווטו אמנם הצטמצם לאחר סיום המלחמה הקרה, אך הוא עדיין משקף את מאזן הכוחות הדו-קוטבי. הדבר מתבטא בעיקר בשימוש הרוסי בזכות הווטו על מנת לדחות הצעות החלטה בעניין אוקראינה וסוריה בשנים האחרונות, וב-11 מקרים בין השנים 2018-2001 שבהם בלמה ארצות הברית הצעות נגד ישראל. למרות יוזמות שונות מצד מדינות ובריתות אזוריות לשינוי הרכב החברות הקבועות והגבלת השימוש בזכות הווטו, לא קיימת כיום היתכנות פוליטית משמעותית לשינוי המצב הנוכחי.[5]

 

מחנה הפליטים זעתרי בירדן המיועד לפליטי מלחמת האזרחים בסוריה, יולי 2013 |
Photo: U.S. Department of State/US Government work

 

 

כוח פוליטי רך באו"ם כאלטרנטיבה למועצת הביטחון

כיוון שלא ניתן לצפות לשינוי במבנה מועצת הביטחון בעתיד הנראה לעין, ראוי לשאול אלו כלים, במסגרת האו"ם ומחוצה לו, עומדים בכל זאת לרשות חברות הארגון המבקשות לעקוף את המועצה ולהגביר את השפעתן על הנעשה באמצעות פורומים בינלאומיים.

 

נתחיל במנגונים של הארגון עצמו: אחת הדרכים הבולטות היא שימוש בעצרת הכללית (General Assembly) כבמה להפעלת לחץ פוליטי על מדינות שנתפשות כמפרות את הדין הבינלאומי. העצרת הכללית מהווה במה להתדיינות בין 193 המדינות החברות באו"ם בנושאים גלובליים, והמבנה המוסדי שלה שוויוני יותר – לכל מדינה קול אחד ללא קשר לגודלה או עוצמתה הבינלאומית ולאף אחת אין זכות וטו. מנגד, להחלטות העצרת אין מעמד משפטי מחייב.   

 

בשנות החמישים של המאה הקודמת יזמה ארצות הברית שינוי חשוב באופי הפעילות באו"ם, שמאפשר להעלות הצעות החלטה שנדחו על ידי מועצת הביטחון גם בעצרת הכללית – ובתנאי שהיוזמה לדיון נתמכת על ידי רוב של שני שלישים מחברות העצרת. מסוף המלחמה הקרה משמש המנגנון הזה, הקרוי ״איחוד למען שלום״ ("Uniting for Peace” Resolution), בעיקר להשארת סוגיות על סדר היום לאחר שסוכלו במועצת הביטחון על ידי אחת מהחברות הקבועות.[6] לדוגמה, שימוש רב נעשה במסלול זה בהקשר של הסכסוך הישראלי-פלסטיני, בניסיון לגנות את מדיניות ישראל על רקע הרוב האנטי-ישראלי בעצרת.

 

שימוש עדכני  בהחלטת "איחוד למען שלום", המדגים ניסיון לעקוף את הווטו ולהשאיר סוגיה על סדר היום בזירה הפוליטית העולמית, אירע בדצמבר 2017. לאחר הווטו שהטילה ארצות הברית במועצת הביטחון על הצעת החלטה נגד ההכרה האמריקאית בירושלים כבירת ישראל, הביאו תימן וטורקיה את ההצעה להצבעה בפני העצרת הכללית. חרף מאמצי האמריקאים לסכלה - שהתאפיינו, בין היתר, באיומים בשלילת סיוע כספי או הגבלתו - זכתה ההצעה לתמיכה גורפת מצד 128 מדינות (9 הצביעו נגד, 35 נמנעו ו-21 לא השתתפו בהצבעה).

 

אישור ההחלטה הזו בעצרת הכללית נועד להביע תמיכה, ולו סמלית, בהחלטות קודמות של האו"ם (למשל, החלטות 476 ו-478 משנת 1980) בנוגע להימנעות מהקמת נציגויות מדיניות רשמיות בירושלים, ובנוגע למעמדה העתיד להיקבע באמצעות משא ומתן בין ישראל והפלסטינים. אף שאין לה אופי אופרטיבי, גם להחלטות סמליות ניכר ערך, ודאי בהסתכלות ארוכת טווח. הסיבה העיקרית היא שבעידן תקשורת ההמונים החלטות מסוג זה עשויות לסייע ביצירת לחץ תודעתי, המאפשר להשאיר את הסוגיה על סדר היום הפוליטי העולמי מתוך שאיפה ליצירת שינוי פוליטי.[7] למעשה, כך מבטאות המדינות את מורת רוחן מהיכולת של מעצמות העל - במקרה זה, ארצות הברית - לסכל הצעות החלטה במועצת הביטחון, ולהמשיך ולדבוק במדיניות הנתפסת על ידי האחרות כסוטה מהנורמה הבינלאומית המקובלת.

העצרת הכללית מהווה זירת "התגוששות" נוספת בין ארה"ב ורוסיה. דיון המסתיים בהחלטה הנוגדת את המדיניות האמריקאית עשוי להיתפש כהישג של הדיפלומטיה הרוסית

מהלכים פוליטיים סמליים כגון זה משרתים גם שיקולים גיאו-אסטרטגיים וכאלה הקשורים למאזן העוצמה בזירה העולמית ובזירות אזוריות. לא מן הנמנע, למשל, שתמיכת רוסיה בהחלטת העצרת הכללית בעניין השגרירות נבעה משיקולים פוליטיים גלובליים ומניסיונה להתמודד, בין היתר באמצעות האו"ם, עם הצעדים החריפים שנקטו נגדה ארצות הברית ומדינות המערב על רקע מדיניותה באוקראינה, שאליה פלשה ב-2014. יש לזכור שהעצרת הכללית, בדומה למועצת הביטחון, מהווה זירה נוספת ל"התגוששות" בין המעצמות, כך שכל דיון המסתיים בהחלטה הנוגדת את המדיניות האמריקאית עשוי להיתפש כהישג של הדיפלומטיה הרוסית.

 

לצד העצרת הכללית, ועל רקע חולשותיה, קיימים ערוצים נוספים לפעולה העומדים לרשות המדינות החברות, במקרים שבהם מסלול מועצת הביטחון חסום בפניהן. בהקשר הישראלי-פלסטיני, למשל, בולט לאורך שנים הניסיון לקדם מדיניות המגנה את ישראל באופן קבוע ובולט לרעה במועצת זכויות האדם של האו"ם (Human Rights Council) ובארגון החינוך, המדע והתרבות של האו"ם (UNESCO). בהקשר זה, בולטות במיוחד שתי החלטות של ארגון אונסק"ו - האחת מאוקטובר 2016 המטילה ספק בזיקה שבין היהדות להר הבית והכותל, והשנייה מחודש מאי 2017 השוללת את ריבונות ישראל בירושלים. מגמה זו הובילה לקיצוץ התקציב שישראל מעבירה לאו"ם ובסוף שנת 2017 גם להחלטתה לפרוש מאונסק"ו, בהמשך לפרישת ארצות הברית ממנו בטענה להטיה אנטי-ישראלית מתמשכת. ב-1 בינואר 2019 פרשו השתיים רשמית מהארגון.

 

שתי הדוגמאות הללו ממחישות היטב את הטענה כי על רקע הביקורת על פעולת מועצת הביטחון ואי היכולת לשנות את מבנה העוצמה במסגרתה, מדינות חברות מפתחות ערוצי פעולה חלופיים בניסיון להביא לשינוי פוליטי. אמנם לא ניתן לומר כי המנגנונים ה"רכים" הם בעלי עוצמה המשתווה לזו של מועצת הביטחון, אך הם מהווים תחליף שלאורך זמן עשוי לשרת מטרות פוליטיות שלא היו יכולות להיות מקודמות דרכה. מבחינה זו, ניתן לומר כי בעוד שלמעצמות העל יכולת השפעה ניכרת באמצעות הטלת וטו במועצת הביטחון, הרי שיכולתן של שאר המדינות להשפיע מתבטאת, בין היתר, בעצרת הכללית באמצעות הליכי הצבעה לפי גושים, בריתות וקואליציות למיניהן, וכן ביוזמות אד הוק אחרות.

 

בפני מדינות העולם עומדות כמובן גם דרכים לעקוף את מועצת הביטחון מחוץ למסדרונות האו"ם. זאת, בעיקר באמצעות מוסדות המשפט הבינלאומי, ערוצים דיפלומטיים, סנקציות כלכליות ואף בהפעלת כוח צבאי. בהקשר זה חשוב להדגיש כי השימוש במנגנונים הללו אינו מוגבל אך ורק לרשות החברות הנוספות באו"ם שאינן חמש המעצמות הקבועות; מעצמות העל, החברות הקבועות במועצת הביטחון, עושות גם הן שימוש בהם, בין היתר כדי לעקוף את מנגנון הווטו.

החלטה 2334 של מועצת הביטחון בגנות ההתנחלויות מ-2016, התקבלה לאחר שארה"ב נמנעה משימוש בזכות הווטו שלה

 

שאיפותיה של מוסקבה להציע את עצמה כחלופה ראויה ומקובלת לארצות הברית בתהליכי ניהול ויישוב סכסוכים בזירה הגלובלית, על רקע המאבק על ההגמוניה בה, מדגימות היטב טיעון זה. דוגמה חשובה היא הנוסחה שהציעה רוסיה, ושלבסוף התקבלה, לפתרון משבר כלי הנשק הכימיים שבשימוש משטר אסד בסוריה בספטמבר 2013. ההצעה הרוסית נתפשה כאלטרנטיבה ראויה לעימות צבאי ולכן אומצה (ולו בגלל שהנשיא אובמה לא היה מעוניין כלל להיכנס לעימות צבאי במדינה). דוגמה נוספת היא שיחות אסטנה (בירת קזחסטן) לסיום מלחמת האזרחים בסוריה, שאותן מובילה רוסיה בשנתיים האחרונות בשיתוף איראן וטורקיה, ושאינן כוללות נוכחות אמריקאית.

 

שתי הדוגמאות הללו ממחישות הן את הניסיון של רוסיה לחדש את השפעתה במזרח התיכון, למעלה מארבעה עשורים לאחר שנדחקה ממנו על ידי ארצות הברית, ובעיקר את הניסיון הרוסי להראות שהדיפלומטיה הרוסית מצליחה להניב תוצאות ולהגיע להישגים היכן שמדיניות המערב בכלל, והדיפלומטיה האמריקאית בפרט, כשלו. וכל זה, מבלי לערב את מועצת הביטחון.

 

כדוגמה מה"קוטב" השני, ניתן להצביע על התקיפה של המיני-קואליציה בהנהגת ארצות הברית בחודש אפריל 2018 נגד מטרות של המשטר הסורי, לאחר שזה עשה שימוש בנשק לא קונבנציונלי במסגרת מלחמת האזרחים בסוריה. ארצות הברית, בריטניה וצרפת הפעילו כוח לאחר שנים ארוכות שבהן יכולתה של מועצת הביטחון ליטול החלטות אופרטיביות נגד סוריה שותקה בגלל וטו רוסי וסיני. במילים אחרות, נעשה שימוש בעוצמה "קשה" כדי לעקוף את הווטו הרוסי-סיני במועצת הביטחון. השימוש בכוח היה אמנם מצומצם והוגבל אך ורק למטרות הכוללות מרכזי מחקר ופיתוח ומתקנים צבאיים הקשורים ליכולות הכימיות של צבא סוריה, אך עדיין במקרה זה בחרו ארצות הברית ובנות בריתה לעקוף את מועצת הביטחון ולעשות שימוש בכוח ולא בשום ערוץ אחר.[8] המיני-קואליציה בחרה להצדיק את התקיפה באמצעות החוק הבינלאומי האוסר על שימוש בכלי נשק לא קונבנציונליים, על אף שמבחינת הדין הבינלאומי הפרת האיסור אינה מהווה צידוק חוקי להפעלת כוח צבאי מחוץ למנגנון של מועצת הביטחון.[9]

 

דוגמה חשובה נוספת היא הסנקציות הכלכליות שהטילו מדינות מערביות רבות, ללא מעורבות מועצת הביטחון, נגד רוסיה בעקבות פלישתה לחצי האי קרים ב-2014. בתגובה, רוסיה נוקטת בצעדים משלה בניסיונה לשקם את מעמדה ולהתמודד עם הסנקציות. מוסקבה עושה שימוש במגוון ערוצים, ובכללם דיפלומטיה (שיחות אסטנה שהוזכרו לעיל, ואף יוזמה מדינית בערוץ הישראלי-פלסטיני), קשרי מסחר ומכירות נשק באפריקה ושימוש בכוח (אוקראינה וסוריה).

 

השלכות על ישראל

יחסי ישראל והאו"ם מדגימים היטב את המגמה הנדונה כאן, במסגרתה חברות או"ם מאמצות דרכי פעולה חלופיות בניסיונן להשפיע על הזירה העולמית, חרף השימוש בווטו על ידי מעצמות העל. מחד גיסא, ישראל זוכה להגנת ארצות הברית במועצת הביטחון כמעט בכל פעם שנעשה ניסיון להעלות הצעת החלטה בגנותה (החלטה 2334 מדצמבר 2016 היא היוצאת מן הכלל שמעידה על הכלל). מאידך גיסא, ישראל סופגת גינויים בגופים אחרים של האו"ם, למשל, במועצה לזכויות האדם וכפי שצוין גם בעצרת הכללית.

 

במשך שנים ויתרה ישראל במודע על כל ניסיון להשפיע בזירת האו"ם, בטענה שקיימת בשורותיו הטיה קבועה נגדה.[10] ביטוי לכך מהעת האחרונה הוא הודעת הפרישה הישראלית מארגון אונסק"ו. עם זאת, ייתכן שאנו עדים למגמה המבשרת על שינוי במדיניות הישראלית כלפי האו"ם ומעבר לניסיון לשינוי המצב על ידי הגברת מעורבותה בו, חרף הקשיים הכרוכים בכך. כך למשל, ב-2016 נבחר שגריר ישראל באו"ם דני דנון לכהן כיו"ר ועדת המשפט של האו"ם, וב-2017 הוא נבחר לתפקיד סגן נשיא העצרת הכללית. בשני המקרים הללו נבחר נציג ישראלי לראשונה לכהונה באחד מגופי האו"ם, חרף ניסיונות הגוש הערבי לסכל זאת.

כיוון שהסיכוי לשינוי במבנה והרכב מועצת הביטחון בעתיד הנראה לעין נמוך, נראה כי מדינות חברות נוספות באו"ם יפנו באופן גובר לעשות שימוש בגופי האו"ם האחרים

בנוסף, בחודש מאי 2017 הסיר האו"ם את תמיכתו ממרכז נשים פלסטיני הקרוי על שמה של מחבלת שהשתתפה בשנת 1978 בפיגוע "אוטובוס הדמים" בכביש החוף. לדברי ראש הממשלה, בנימין נתניהו, הדבר נעשה לאחר שישראל פנתה מיוזמתה בעניין למזכ"ל האו"ם אנטוניו גוטרש. לצעד זה הצטרפה גם נורבגיה, שאף דרשה מהפלסטינים להסיר את הלוגו של משרד החוץ שלה מסמל הבניין. יתרה מכך, בשנים האחרונות ישראל אף הצהירה על כוונתה להגיש מועמדות לבחירה כחברה זמנית במועצת הביטחון. קבלתה של ישראל בשנת 2000 לקבוצת "אירופה ומדינות אחרות" באו"ם Western European and Others Group)) אפשרה למעשה את המהלך הזה, אף שהוא לא יצא לבסוף לפועל.

 

לאור האמור לעיל ובהסתכלות כוללת, ניתן לטעון כי יחסי ישראל והאו"ם מתאפיינים במגמות סותרות – מחד גיסא, ישראל מקפידה ליטול חלק בפעילות האו"ם מתוך ניסיון להשפיע על החלטותיו מבפנים, משום שעצם חברותה בארגון מקנה לה מעמד ומדגימה כי היא חברה בקהילה הבינלאומית. מאידך גיסא, ועל רקע היחסי הכללי השלילי של גופי האו"ם כלפיה, ישראל גם נוקטת צעדים אחרים, דוגמת פרישתה מארגון אונסק"ו.

 

סיכום

דפוס קבלת ההחלטות במועצת הביטחון מעורר ביקורות בינלאומיות לכל אורך שנות פעילותה. אלה התחזקו בשנים האחרונות, בעיקר על רקע חוסר יכולתה של המועצה להתערב באופן אפקטיבי במלחמת האזרחים בסוריה. המועצה מתגלה יותר ויותר כבלתי רלוונטית בניסיון להתמודד עם מקרים העומדים בניגוד לאינטרסים ולמדיניות החוץ של חמש המעצמות, כפי שהדגימו המקרים של אוקראינה וסוריה (מצד רוסיה) והמקרה הישראלי-פלסטיני (מצד ארצות הברית).

 

כיוון שהסיכוי לשינוי במבנה והרכב מועצת הביטחון בעתיד הנראה לעין נמוך, נראה כי מדינות חברות נוספות באו"ם יפנו באופן גובר לעשות שימוש בגופי האו"ם האחרים, בעיקר בעצרת הכללית, ובמנגנונים נוספים מחוץ לאו"ם בניסיון להשפיע על הזירה העולמית. במילים אחרות, על רקע אי היכולת לשנות את מבנה מועצת הביטחון או לכל הפחות להגביל את עוצמתה, פונות מדינות נוספות במערכת הבינלאומית לערוצים חלופיים בניסיונן לעצב את הפוליטיקה העולמית.  

 

האם המשמעות היא שמועצת הביטחון מאבדת מהמעמד המיוחד שהוענק לה במסגרת מגילת האו"ם, כפי שטוענים מספר מומחים בשנים האחרונות?[11] על רקע בעיותיה המוסדיות, הסיכויים הנמוכים לשינוי בהרכב החברות הקבועות במסגרתה בעתיד הנראה לעין, ובעיקר לנוכח הצורך המתעצם של הקהילה הבינלאומית להתמודד עם השלכותיהם של סכסוכים פנימיים ברחבי העולם, נראה כי יכולתה של מועצת הביטחון לקבל החלטות, ועוד יותר מכך לאכוף אותן - נחלשה.

 

בסופו של יום, מועצת הביטחון עדיין פועלת לפי הדפוס שעיצב את החלטותיה בתקופת המלחמה הקרה. הדבר מוביל לשחיקה במעמדה הדומיננטי, אף שהיא עדיין נתפשת על ידי המדינות החברות ככלי חשוב לשמירה על הסדר הבינלאומי. אך יש להדגיש: זהו סדר בין מדינות - לא סדר עולמי.

 

 

הערות שוליים: 

 

[1] סיבל, רובי. 2010. משפט בינלאומי, מהדורה שנייה, ירושלים: המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי ומיכאל סאקר, 148-146. 

 

[2] ראו פירוט פרק 6 במגילת האו"ם, העוסק בניהול סכסוכים בדרכי דיפלומטיה ומשא-ומתן, ופרק 7 העוסק באמצעי האכיפה העומדים לרשות מועצת הביטחון: http://www.un.org/en/charter-united-nations

 

[3] לצד שני הסייגים שצוינו, לאור העלייה במקרים של מלחמות אזרחים בעולם מתנהל בשני העשורים האחרונים דיון סביב סייג שלישי, המתיר שימוש באמצעים צבאיים מתוך ניסיון לעצור מקרים של הרג המוני.

 

[4] ארצות הברית השתמשה בזכות הווטו במקרה זה בניסיון למנוע העברת החלטה במועצת הביטחון בדבר קבלת וייטנאם כחברה בארגון האו"ם לאחר סיום המלחמה. לדיון מורחב ראו מסמכי או"ם, S/11795;  S/11796 מתאריך 11/8/1975 וגם S/11832; S/11833 מתאריך 30/9/1975.

 

[5] כך למשל, על רקע הטענות בדבר המשך שימור מעמדן של בריטניה וצרפת, הועלתה הצעת יפן, גרמניה, ברזיל והודו להתמנות כחברות קבועות על רקע היותן מעצמות (כלכליות, גרעיניות ואזוריות). הצעה אחרת ביקשה להגדיל את מספר חברות המועצה מ-15 ל-25. האיחוד האפריקני טען כי היות שיבשת אפריקה כלל אינה מיוצגת במושב קבוע במועצה, יש להגדיל את מספר המושבים הקבועים בה שיכללו, בין היתר, שני נציגים בעלי זכות וטו מאפריקה. טענות דומות הועלו ממדינות אמריקה הלטינית. הצעה נוספת מצד צרפת קראה להגבלת השימוש בזכות הווטו במקרים של רצח המוני. ראו למשל:  ;http://www.maariv.co.il/news/world/Article-506267 https://www.haaretz.co.il/news/world/1.2742154

 

[6] "ישיבות חירום מיוחדות" (Emergency special sessions) תחת החלטה 377 כונסו משנת 1950 ב-11 מקרים. משנת 1997 ואילך, הישיבות היחידות מסוג זה שכונסו – 28 במספר – עסקו כולן בסכסוך הישראלי-פלסטיני. ראו: https://www.un.org/en/ga/sessions/emergency10th.shtml. להרחבה ראו: https://www.un.org/en/ga/sessions/emergency.shtml. ראו גם: https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Security_Council_Deadlocks_and_Uniting_for_Peace.pdf

 

[7] למספר רב של החלטות סמליות עקביות, המתקבלות במספר גופים של האו"ם , עשויה להיות השפעה תודעתית מצטברת. כך בדיוק קרה במקרה של הדיון על ההצעה בעצרת הכללית נגד ההכרה בירושלים כבירת ישראל, שהתקיים בדצמבר 2017. החלטה שהתקבלה נסמכה בין היתר על החלטות קודמות בעניין זה, שכבר מיסדו את התפישה בזירה הבינלאומית ביחס למעמדה של ירושלים. להרחבה ראו:  https://www.makorrishon.co.il/nrg/online/1/ART2/883/108.html; וגם, http://jcpa.org/article/israels-relationship-un-human-rights-council/.
 

[8] כדי לגרום לדמשק להפסיק את השימוש בנשק כימי במסגרת מלחמת האזרחים בסוריה, נעשו בעבר מספר ניסיונות דיפלומטיים (U.N. doc. 2118), אך ללא הצלחה. שימוש בנשק לא קונבנציונלי, ובכלל זה נשק כימי, נתפס כהפרה בוטה וחריפה של החוק הבינלאומי וסוריה כבר התחייבה בעבר באופן פומבי להתפרק מיכולותיה הכימיות. לפיכך, מיצוי המהלכים הדיפלומטיים מתחזק במיוחד על רקע הסכמתה הקודמת של סוריה להתפרק מנשק כימי, ועל רקע השימוש החוזר ונשנה של רוסיה בזכות הווטו שלה בכל פעם שמועצת הביטחון ניסתה להעביר החלטות סמליות וביצועיות כאחד נגד דמשק. ייתכן שהחזרה מהתחייבותה של סוריה להתפרק מנשק כימי כשלעצמה אינה מהווה עילה לתקיפה, אך היא מהווה נדבך נוסף בסדרת ניסיונות דיפלומטיים כושלים לשכנע את סוריה להפסיק את השימוש התכוף בנשק כימי, עד ששימוש בכוח צבאי הפך לאפשרות מקובלת.

 

[9] על הוויכוח בעניין הצדקת התקיפה בראי המשפט הבינלאומי, ראו: פנינה שרביט-ברוך, 2018. "התקיפה בסוריה בתגובה לשימוש בנשק כימי – היבטים משפטיים". מבט על, תל אביב: המכון לחקר ביטחון לאומי, גיליון 1044.

 

[10] חטואל, מיכל. 2016. "ישראל והבחירות למועצת הביטחון של האו"ם", מבט על, תל אביב: המכון לחקר ביטחון לאומי, גיליון 834.

 

[11] להרחבה, ראו: https://www.theguardian.com/world/2015/sep/23/un-security-council-must-be-revamped-or-risk-irrelevance-kofi-annan-warns; וגם https://www.theguardian.com/world/ng-interactive/2015/sep/23/un-security-council-failing-70-years https://www.theguardian.com/world/video/2015/sep/23/kofi-annan-un-security-council-expand-reform-video; Gruenberg, Justin. 2009. "An analysis of united nations security council resolutions: are all counties treated equally?" Case Western Reserve Journal of International Law, 41(2): 469-511; Hatuel, Michal. 2015. "Criticism of the UN Security Council Veto Mechanism: Ramifications for Israel," INSS Insight No. 765; אבי בקר, 2014. "כוחות האו"ם לשמירת שלום: דיפלומטיה מונעת ומגבלותיה", צבא ואסטרטגיה 6(2): 17-3.

​ד"ר ירון סלמן חוקר את יחסי ישראל והאו"ם. הוא מרצה בתכנית לניהול ויישוב סכסוכים באוניברסיטת בן-גוריון, בבית הספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה במרכז הבינתחומי הרצליה ובחוג הרב-תחומי במכללה האקדמית צפת.

(צילום באדיבות המחבר)

שתפו בפייסבוק
שתפו בטוויטר
שתפו בגוגל
Please reload

  • facebook
  • Twitter
חיפוש ב"זירה"
הירשמו ל"זירה"
ניווט בזירה

ותישארו מעודכנים בכל המאמרים, הסקירות והטורים שעולים לאתר, מפי מיטב המומחים בארץ ומחו"ל